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第六章现代公共政策问题的形成【2005-12-10修改稿】 第一节公共政策问题的认定 问题与政策问题 我们认为，公共政策的本质只有在其存在根由和逻辑起点中才能找到。几千年来的人类文明史表明：人类的每一次进步，都是建基于社会问题的解决上的。作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”[13]（p133）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14]（p78）简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。 公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”[21](p51)同样地，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力得到了空前提高，但随之又面临着各种各样的公共问题，如环境退化、气候变暖、人口爆炸、网络诈骗、垃圾处理、治安恶化、地下水位下降、贫困与饥饿等等。在中国，经过20多年改革开放，市场经济的宏观建制已经有了相当规模的发展，人民生活也得到了持续快速的改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，更需要政府采取灵活高效的公共政策，着眼于长远的可持续发展，培养解决公共问题的适当的制度机制，激励公民个人、社群、企业组织和社会组织，与政府一起共同努力，协作生产，共同解决公共问题 ????考察人类社会发展的轨迹及经验，可行之路是培育和发展自主治理的制度安排。特别是，在政府有效管理和控制能力之外的基层社会亟需构造自主治理的秩序以顺利实施制度变迁。 ???? 中国目前还是一个农业社会，所以应首先在社会基层特别是农村逐步授予个人依法自我组织、自我管理的权利，允许自主治理组织的发展以适应社会的发展变化。 需研究思考构建符合麦迪逊精神的公共秩序设计原则，意即，在其中人们保护自我权益、参与当地公共事务治理，首创各种各样的制度安排以使个人不仅有多样化选择的权利，而且承担其选择的责任。以互利的原则解决冲突以保障多样化的利益格局，从而使个人利益在互动关系格局中成为保障公共利益的动力，形成自主治理的政治秩序。 ????虽然宪法规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”（《中华人民共和国宪法》第111条）但是，村民委员会却成为事实上的国家政权末梢――村政府，掌权事实上是村官而不是由村民自治管理。“广大乡村，一方面是不能自我代表，另一方面是不让自我代表。这个’不能’与’不让’，依然是乡村社会政治意识与政治过程的基本内容” 如何使农民在当地拥有自由结社等公民权利，通过各种自主治理组织保有维权和解决冲突的能力，如何根据宪法精神“把“不会管事”“没有办法”的村民提高到有办法、有能力管理自身公共事务的现代公民”使“承包制下小农重新联合起来具有极端重要性，是中国社会深化改革的关键” （曹锦清p77）。 ????（一）自主治理的制度安排 ??? 应是以行使公民的自主治理权利下的自主治理组织的重新联合。这里的自主治理是指： ????公民个人在当地有结社自主管理个人事务、与个人直接相关的基层公共事务与公益事业的权利，经授权由公民自主管理的事务不给外部代理人，除非是由公民个人或社群聘任的。 ????公民依法律规定的创制权（initiative）建立自主治理组织，自主治理组织是公民在当地水平上、特定领域中、微观活动内行使联合权利的构造物； ????将村、乡、镇等基层行政单位掌握和实施的集权的管理职能分散，不使基层行政官员或准行政官员作为外在代理人行使法定授予公民的权力； ????基层政府或其他合作互惠自主治理组织的权力应逐渐从综合目的机构（全职能、全权的，如村民委员会掌管村所有事务）分散到专门目的的机构。使综合目的的机构的权力被严格限制。这些专门性的机构可分类为： ????集体所有的共用资源占用权或使用的管理：如农地、水、山林、小储量矿藏（不具备商业或政府开发价值）等的承包及调整； ????集体事务的组织管理：如排水区、灌溉系统、防治虫害、污水废物收集处理、农村合作社（互助金、农业技术、农机设备、市场信息、产销合作）； ????公益事业的合作管理，如：学校、保健、社区治安，等等。 ????（二