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城管执法体制变革之道：基于相关主体利益分析的视角 城管执法体制变革之道：基于相关主体利益分析的视角 改革开放初期，我国各地执行城管职能的队伍参差不齐，多头执法、交叉执法和重复执法的现象在当时较为普遍，不仅带来行政执法效率的低下，而且影响到了经济社会的发展和人们的正常生活，以致社会上对各类城管队伍进行归口管理的呼声与日俱增。1988年，国务院明确由建设部负责归口管理，指导全国城建监察工作；1991年，建设部设置了城建监察办公室。这是全国城管队伍被叫做城建监察队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（水、电、气等）、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城管队伍被要求纳入到城建监察队伍中。1992年，建设部颁布了《城建监察规定》，各城市人民政府可以据此按照一定的考量来自行确定各城建监察队伍的组织形式、人员编制、执法内容和执法方式等。由此，各地如雨后春笋般地出现了数以百计的执法队伍。在这种队伍急剧膨胀的背景下，重复执法、多头执法的问题再次凸显，甚至出现人们口中常说的七八个大盖帽，管不住一顶破草帽的集体失察现象。随后，为了消除多头执法、交叉执法和重复执法的弊病，城管执法体制的第二波变革开始推行，且分别从建设部和国务院法制办这两个方向进行。国务院法制办推行的叫城市管理综合执法试点，将条条上端的审批权和管理权分开，而将一部分条条的末端集中在一起，要求他们的执法权综合到一支队伍。1997年，城市管理相对集中行政处罚权试点在北京开始，它被公认为是全国第本文由论文联盟http://wWw.LWlM.com收集整理一支正式的城管队伍。这支队伍不再由建设部归口管理，而完全由地方政府管理。名称也由原来的城建监察改为城市管理。所以，现如今的城管，并非传统部门执法职能的集合，而是按照地方政府意志进行秩序管控的行政执法部门。随后，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权的试点，并取得了显著成效。2002年，伴随着试点工作阶段性目标的完成，国务院作出了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。自此，城管正式统一集中行使原来由工商、环保等多个相关行政执法部门分散行使的行政处罚权，城管执法的职能范围也逐步扩大，实施面也逐步拓宽，城管执法也由应急性非常态执法演变成了常态执法。 　　应该说，相对集中行政处罚权的实施，在解决多重多头执法，提高执法效能等方面发挥了重要作用。但随着城市化进程的推进，各种矛盾和冲突不断发生。为解决这些问题，必须对城管体制进行再次变革和重造。为此，十八届三中全会指出：理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。 　　制度不是先验的，是主体在交往博弈中形成的。城管体制的生成和建立，涉及到多个主体，在互相博弈、妥协和平衡的基础上，最终形成今天的城管体制。因此，城管体制的生成绝不是某一方单向意志的决定或结果，而是多方面相互影响综合作用最终达到一定平衡的产物。为此要正确认识城管体制，必须把它放在多个主体的相互关系中即从多重逻辑的角度出发进行观察，才会更加客观和全面。 　　（一）地方政府的逻辑（科层逻辑）。当前我国政治体制基本处于对上负责的局面，拼政绩的执政方式掩盖了社会需求。城市管理由于完全出于管理者的判断和需求，忽视了与城市相关的其他群体的利益诉求和主张，其结果必然会带来执法行为的不人道或不科学。从目前的情况来看，城管的职能和角色定位主要是为了维护城市的整洁，而对于城市必须承担的社会责任、应该提供的公共服务和产品则重视不足。地方政府官员对城管存在某种程度上的依赖心理，对社会上存在的矛盾，不是考虑如何从源头上进行防控和治理，而是侧重对末端，即将其交给城管进行临时性、突击性的解决。不疏导、反压制，结果不仅没有解决矛盾，反而激化了社会矛盾，给社会带来极大的不稳定。 　　（二）相关职能部门的逻辑（博弈逻辑）。在城市管理及其执法活动的开展中，城管往往需要拆违办、工商、公安、房管办、绿化局等相关职能部门的配合，联合执法，才能取得较好的实效。各相关职能部门作为独立的利益主体，均有其相应的工作任务和利益诉求，各自目标并非完全趋于一致。如城管局可能会倡导严格依法执法和不断加大执法力度，但相关部门可能会担忧这种做法在施行中将产生不稳定不和谐的因素。各执法职能部门之间存在的这种微妙而敏感的关系，使得城市管理政策的执行力度、广度和深度都留有较大的弹性和空间。如果彼此之间沟通配合不当，很容易出现裂缝甚至引发矛盾，造成不必要的关系摩擦和紧张。 　　（三）城管自身的逻辑（集中逻辑）。城管背负的任务极其艰巨，而城管执法的力量却非常有限。这两者间的矛盾决定了城管不可能面面俱到、全线出击。在城管执法实践中，往往根据上级部门和领导的指示来确立工作优先次序和重点，并据此将主要执法力量和资源投入其中，譬如开