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PAGE  PAGE 4 论政府行政管理的民主化 [内容提要] 民主是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的内在价值取向之一。公共行政发展所蕴含的民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上模式转换的重要因素，并在相当大的程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府的行政效能和体制内各个组成部分的合力、间接维护政治统治起到了有益的作用。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的社会转型时期，分析公共行政的民主化发展模式，对于实现“推进社会主义民主政治建设”，提高党的执政能力和政府行政能力都具有十分重要的现实意义。 [关键词] 公共行政 民主 发展 行政管理是指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组??、指挥、协调和控制等各项管理活动王乐夫 许文惠 《行政管理学》 高等教育出版社 2000年版，第1页 。换言之，就是除立法、司法以外的行政部门的工作。由于涉及的均是公共事务的管理，所以行政管理又名公共行政。民主一词源于希腊的“demos”，原意为人民，其本意是：在民主制度下，公民拥有超越立法者和政府的最高主权。民主是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的内在价值取向之一。 政府作为“以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”斯蒂格利茨等 《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》 中国物资出版社1998年版，第69页 ，其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了政府的民主取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的内在价值准则。在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。公共行政的民主价值取向，还可从政府与公民的关系和政府的内部关系两个层面加以说明。 首先从终极根源上看，政府及公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。 若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。 然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用[3]奥斯特罗姆等 《制度分析与发展的反思——问题与选择》 商务印书馆1992年版，第9页 。”它是导致政府腐败的一个重要根源。为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力来实现公共行政的民主化。 其次公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的