公共管理学(第二章)讲课.ppt

公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第二章公共管理的主体一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势1.公共管理主体多元化形成的背景（1）政府管理的合法性危机①20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。②1929～1933年出现的出现的世界性经济危机，市场失灵逐渐引起人们的认识，在凯恩斯主义的影响下，国家开始进入全面干预阶段。③20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一元化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。（2）非政府组织的崛起延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因莱斯特·萨拉蒙在《美国的第三域》一书中，将原因归纳为以下几个方面：①历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行事，愿意自己解决问题；②市场缺陷；③政府缺陷；④非政府组织推进了社会多元化和自由的价值；⑤非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个人主义的社会中显得特别重要。在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个社团的稠密的社会网络。------[美]莱斯特·萨拉蒙：《公民社会部门》2.公共管理主体多元化的主要特点（1）在主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政府体制外的力量在内。（2）在管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开展活动。（3）在主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。二、政府是公共管理的核心主体1.政府在公共管理中的角色定位政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界定、功能、范围、行为方式等”。案例：房地产市场中政府的角色　1999年，住房需求被全面推向市场。由于土地的公有性质，决定了土地出让的政府垄断，也决定了居民商品住宅需求的民生性质，“居有其屋”，是公民在公有土地上的一项基本权利。　2000年之后，在住房消费释放的推动下，房地产开始了第二轮的繁荣。在2002年之后，由于投资的拉动，一些一级城市的房价开始出现大幅度的上涨。房地产行业也在当时被列为国民经济发展的支柱产业，被作为拉动GDP增长的主力军来扶持。　然而，由于相关政策和监管法规落后于地产市场的发展，房地产的暴利模式形成。土地的非公开低廉出让，银行贷款的低门槛和漠视风险，使得大量的开发商涌入市场，并滋生大量的权钱交易和腐败。这种利益捆绑式的发展模式，导致房地产市场的市场化程度很低，地域垄断色彩浓重，土地资源产生的财富大量被开发商和政府官员瓜分，财富分配流向不合理，民众被迫承受高房价。而银行形成的大量呆坏账最后又由纳税人支撑的国家财政买单。这无疑都是小利益集团对国家资源和民生权利的剥夺。针对地产市场的种种不规范问题，中央政府有关部门先后针对土地协议黑箱式出让、金融风险过高、房价泡沫等出台了一系列的措施，“招、拍、挂”、“国六条”、“国八条”、“31号文”等。但在利益团体的博弈之中，房价仍然没有改变其迅猛上涨的势头。其中原因，既由于地产市场定价权的半垄断机制，也由于权力出租导致的市场扭曲，没有优胜劣汰的环境。一系列的刺激“消费”措施，后来仅仅褪变成了刺激“需求”，而且其中很大的一部分便是投机需求。病因：政府的角色错位：既当“运动员”又当“裁判员”问：政府在公共管理中的主要职能是什么？2.政府在公共管理中的主要职能调控宏观经济提供公共物品完善法律和制度框架治理外部效应调节和再分配社会收入政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策（例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给和总需求趋于基本平衡。⒈公共性程度高的公共物品⒉不宜或不应由市场力量和社会力量供应的公共物品⒊市场力量和社会力量不愿意提供的公共物品⒋市场力量和社会力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构成，即确认和