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政策过程的网络分析 政策网络理论概述 马文义 行政管理 200406009 一、政策网络的概念和发展 在西方的政治学和政府的研究中，有两种方法为我们所熟悉。一是通过分析权利在国家和社会之间的分配，明确国家与社会之间的边界,这属于一种宏观的结构研究方法,其方法论基础为整体主义; 二是通过分析个人和单个组织在政治过程中的功能和行为机制，这是一种微观的研究方法,其基本的理论依据是理性选择,个人主义是其主要的方法论基础 。 这两种方法对偏重与社会生活的某个方面，我们很难协调沟通这两种研究方法对社会生活做出整体性的解释。 一、政策网络的概念和发展 政策网络(PolicyNetwork或Policy Community)理论的产生,就是基于以上两种研究方法之间的裂痕和紧张关系。政策网络理论的最初发展,就是试图填补宏观和微观两种研究方法之间的空间。从20世纪60，70年代开始,一些美国学者强调研究在政府、官僚机构和利益团体中个人之间的常规化的联系。 一、政策网络的概念和发展 政策网络(Policy Network)概念在公共政策或政治科学领域的出现与应用，其产生的现实原因是现代国家机关(State)推行公共政策时，越来越不易通过相关部门动员到所有必要的政策资源，往往必须依赖政策利益相关者的合作，结合与动员原本分散的社会资源，以期能在和谐的集体行动过程解决政策问题，而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动型态。 政策网络对于公共政策研究的影响 ⑴传统政策研究者倾向于视国家机关为政策偏好一致的行动者，以英国传统政策研究的“威斯敏斯特模式”(Westminster model)为例，将国家机关视作一个具有层级节制的同构型机构，在议会权威独大的情况下，官僚机构仅仅是政策执行工具。但政策网络概念挑战“威斯敏斯特模式”的观点，强调各行政机构因为拥有不同的政策责任与权力基础，在与民间社会不同利害相关团体互动时，也呈现不同的行动与政策偏好。 ⑵政策网络途径视公共决策过程为多元行动者之间权力互动的结果，政策过程不再只是行政部门纯理性的规划活动，不宜将政策过程明确地分割为截然不同的阶段，而政策网络途径可以避免传统公共政策研究阶段论的迷惘。 ⑶政策网络参与者各自拥有其政策需求与资源，基于协商的逻辑(the logic of negotiation)，参与者必须就政策内容进行交涉，使政策在规划与形成阶段必须负担较高的成本，包括协议、资源交换与行政成本。 ⑷当决策权力与行政结构相互依赖时，而且政策资源是高度分散时，行政部门透过与民间团体建立政策网络形式的互动关系，得到民间社会的协助与合作，以利于政策顺利推动，并降低政策监测与控制成本。 美国学者的观点 1．贺可(H. Heclo)认为多数政策议题的决策方式并非铁三角的封闭关系，而是在政党系统、国会、行政系统等正式组织结构之外，所形成的一种非正式的、复杂的议题网络(issue network)型态。 2．本森(J. K. Benson)以政府间关系概念界定政策网络，他认为因为资源的互赖而使行政与利益结构形成一体，以确保共同的政策偏好被满足，并排除其它异议团体。 3．麦克法兰(A. McFarland)认为议题网络是在政策领域中，与该政策有利害关系的团体或个人形成的持续沟通网络，参与者包括行政官僚、国会议员、游说团体、学者专家与大众传播业者，并指出议题网络不同于铁三角关系，其是开放途径且有多元参与者。 英国学者的观点 英国立法部门在决策过程的政治重要性与美国立法部门不同。因此，英国政策网络的主要参与者，通常仅包括政府官员与政策利益相关者。 1．理查德森与乔丹(J. J. Richardson and A. G. Jordan)认为政策社群是由特定利益团体与国家机关相对应部门形成的持续互动关系，指出英国政策可说都是在次级政府中透过政府机构与利益团体之间的协商而形成，并强调政府部门中有许多决策部分的特性。 ㈡英国学者的观点 2．罗茨(R. A. W. Rhodes)认为自1980年以来英国政治出现一种新的治理结构，即在各个政策领域出现由多元组织组成相互关联的网络。他根据权力依赖观点，将政策网络定义为各个组织(包括国家机关相关行政部门)基于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源依赖基础，结合成一种联盟或利益共同体。其内部运作过程是一种资源交换的过程，如同博弈(game)，其特征包括：(1)国家机关治理的范围更为广泛，以及公、私与民间志愿部门三者之间相互依赖；(2)由于网络成员之间资源交换的协议与达成共同目标的共识，促使内部成员持续互动与合作；(3)网络成员之间的互动基础，建立在相互信任与遵守协议的游戏规则上；(4)政策网络是一种自我规范的组织，相当程度地独立于国家机关