2000年以来我国土地利用规划的研究综述.docVIP

2000年以来我国土地利用规划研究综述 蔡玉梅 谢俊奇 郑伟元 杨枫 （中国土地勘测规划院， 北京，100035） 基于科学发展观下的科学决策对作为土地利用与管理决策重要依据的土地利用总体规划的科学性提出了更高的要求，土地利用规划的研究尤为重要。从2002年国土资源部启动12个县级规划试点工作，2003年又启动14个地（市）级规划修编试点，2004年继国务院28号文后土地利用规划修编的重新开始，以及2005年出台关于土地利用规划前期研究工作的国务院办公厅32号文的颁布，新一轮土地利用规划陆续开展。相应的土地利用规划相关研究也日益深入。与城市规划相比，这些研究尚需深入与作为我国空间规划重要组成部分地位的要求有一定的差距。但也标志着我国土地利用规划逐渐走上了新的轨道，是提高我国土地利用规划科学性的重要基础。对这些研究的回顾与展望，对我国土地利用规划领域研究的深入以及建立和完善具有中国特色的土地利用规划具有重要的科学价值和现实意义。 一、 国际土地利用规划的对比研究和借鉴 随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，计划经济导向的土地利用规划也逐步向社会主义市场经济体制下的土地利用规划转变。借鉴国际上市场经济国家土地利用规划的经验，建立具有中国特色的土地利用规划体系成为必然。主要的观点有以下：? 美国的土地利用规划由更多的公众参与，包括房屋所有人、社会活动家（环境保护组织、历史遗迹保护组织以及其它利益的组织）、房地产开发商、联邦和州政府、规划委员会以及民选官员包括城市议会会员和县执行委员会委员等[1]。同时，美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[2]。注重新技术的应用，也是美国土地利用规划的特点。目前美国大量采用地理信息系统技术及其与遥感和自动制图相结合的现代空间分析技术以及制图工具，空间数据与社会经济属性数据匹配较好，使规划编制中的分析、研究提高了效率，为规划方案的选择调整创造了条件。网络技术的应用更是方便了信息的流通与公众的查询，三维空间建模为公众直接感受规划进而理解规划提供了便捷途径[3]。 联合国粮食与农业组织（FAO）的《土地利用规划指南》强调土地利用规划作为最佳土地利用的选择，是以土地评价为基础的，而且不仅包括自然的适宜性评价，也包括经济效益的评价和环境效应的检验。这是编制规划方案和方案选择的科学基础。《指南》中也确定了国家、地区和地方三个不同尺度上规划的内容和特点，相互差异和和关联性。此外，《指南》把规划的监测和修编作为一个重要的环节。强调通过典型地点的观察、定期的以与官员和土地使用者的访问与讨论等方式获取土地利用结构是否按规划执行以及在多大程度上规划的目标获得实现等信息，并分析原因和找到解决的办法[4]。 英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划所组成。国家级规划称“规划政策指南”，提出全国性的土地利用方针政策，以白皮文件的形式下发。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也称“结构规划”，由每一个郡级的规划机关在土地测量基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也称“地方规划”，是一种详细的发展和实施规划。此外，英国土地利用规划的实施主要是通过规划许可来实现。规划许可的有效期为5年。申请人在得到规划原则许可后，3 年内必须提交正式许可申请。为避免开发商从土地开发上牟取暴利，英国规定规划许可申请可以在开发商得到土地以前提出，但开发商必须将土地开发的增值归还给原所有者和使用者。英国的土地规划一经通过，执行起来特别严格，由于全面严格实施规划许可制度，每一项土地开发利用都需要经过规划许可[5]。 二、 土地利用规划的理论和方法 土地利用规划的理论和方法的研究是完善土地科学，加强土地学科建设，提高土地利用规划科学性的重要基础。由于我国土地利用规划的历史较短，与城市规划和区域规划相比，在理论和方法的研究方面尚有一定的差距。关于土地利用规划的理论，一种观点认为，非理性、不确定性、弹性思想是科学技术发展带来的人类认识论、方法论的重大变革,面对规划中日益增多的不确定性、非理性因素和行为,以往单一的理性、确定性和刚性的土地利用规划理论已经不能适应现实的需要,规划理论与实践的裂隙日益增大。因此,在土地利用规划中,应不断吸纳科学技术的最新成就,用非理性、不确定性、弹性的规划理论来补充与完善理性、确定性、刚性理论,建立和完善土地利用规划的思想和方法论,这样做有利于土地利用规划的理论创新及规划与实际的有效结合,从而最大限度地避免规划与实际的分离[6]；另一种观点认为，根据我国土地利用规划的实践，可以将土地利用规划的理论分为三个层次，既相关的政治经济学基础理论、总体理论和主题理论[7]。土地利用总体规划