内涵PPP政企从长相思到长相守.docVIP

继国务院总理李克强在2013年7月31日主持召开的国务院常务会议上，对社会资本进入基础设施领域释放了强烈的信号之后，十八届三中全会又再次释放发展PPP的利好信息，在这之后，PPP的系列通盘政策包相继问世。在国内，PPP无疑迎来了史上最有利的发展契机。 　　 回顾过去几十年，PPP分别经历了三个发展时期的转变，分别是自上世纪八十年代中后期，在沙角二期电厂首次采用BOT(PPP的一种方式)以来的由港澳台商主导;九十年代中后期，自来宾二期电厂、成都第6水厂等由中央批准的BOT项目，由外商主导且基本按国际惯例实施，以及随后国企和民企跟进参与或主导;自2013年底全国人大启动特许经营(PPP)立法，中央部委特别是财政部和发改委强力推进PPP模式。 　　 三个时期转变，PPP存在项目已经从前期铺垫、市场培育进入到2015年的实践元年。然而，现实情况是：社会资本尤其是民间资本仍多处于较被动状态，金融机构热情不足，项目签约落地的效率和成果有限。 　　 政热企冷、PPP变相暴力、PPP俨然国资盛宴??今年的一段时间内，关于PPP，总有很多难释的质疑。为此，本刊记者特别专访了知名PPP专家、清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授、博导、副院长王守清博士。 　　?大热背后的冷思考 　　 为何我国政府出台一系列政策大力推广PPP? 王守清教授说，此前政府财政收入很大一部分的来源于卖地，随着2008年起的国际金融危机、中央调控房地产、清理地方融资平台和地方政府债务，以及人口红利将尽，地产大周期面临拐点，政府与企业都迫切需要一种新的引擎去开动中国经济的发展。 　　 “PPP项目分经营性、准经营性和公益性三类，可减少或部分减少政府的财政支出特别是当期支出，利用社会资本及其技术和管理，发展基础设施和公用事业，提前建设提前受益，促进经济发展，提高人民的生活水平，并向社会资本转移风险。PPP项目的债权和股权的投资者往往会对项目进行更严格的尽职调查，避免无效率或项目的重复建设;发挥企业的能动性和创造性，集成运作和管理项目全过程，提高效率。政府预计2020年城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约42万亿元，单独靠政府投资是很难实现的。”王守清说。 　　 谈到PPP的火热现象，王守清向记者列举了如下数据：2014年至今，财政部及各地政府培训了4000多官员，发改委培训中心及其合作机构、各协会或社会培训机构等举办了大量PPP公开培训班或企业内训班;2014年5月28日，发改委发布第1批80个项目，2014年11月30日，财政部发布第1批30个示范项目;2015年5月25日发改委发布1043个项目。之后，根据《河南PPP开发性基金设立方案》等数据：中央设立500亿PPP引导性资金，各地也设开发性基金，如江苏100亿，河南50亿等。 　　 然而，这场PPP的饕餮盛宴背后，项目多，落地少，不规范的做法依旧。据新华网报道，发改委80个项目中中仅12%获得社会资本投资，财政部30个示范项目中不到一半签约。在各地已签约的非财政部示范项目中，甚至有些是‘拉长版BT’或‘名股实债’或‘保底回报’项目。同样据人民网报道，发改委2014年推出的近1.97万亿元的PPP项目清单中，截至今年初，签约率仅为10%-20%。 　　 投资回报达不到资本社会的期望是PPP项目落地难的一个原因。 　　 投资回报达不到社会资本的期望是PPP项目落地难的一个原因。“目前与PPP相关的，挣到钱的是培训机构和培训师，正在挣钱的是咨询，快要挣钱的是律师，5-10年之后可能挣到钱也许是社会资本，10年后挣钱的可能是放贷者。”王守清说，周期长，回报慢，这是逐利社会资本不太愿意承担的风险。 　　 政策层面对于PPP的现状也有着清醒的认识，近段时间，财政部金融司司长孙晓霞就曾有段广为业界流传的关于PPP面临的六大点疑难杂症的分析。具体包括：一是观念认识转变难。部分地方政府把思想局限在缓解债务压力上，没有把注意力转向加强监管上;二是规范推广运用难。一些地方将PPP简单等同于新的融资渠道，将部分项目包装成PPP项目; 三是社会资本寻求难。社会资本参与PPP项目的积极性还有待提高;四是工作协调推进难。相关部门在项目立项、规划等方面，不能与时俱进;五是操作实施过程难。地方政府和项目实施机构既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足;六是融资渠道通畅难。融资主要依靠银行贷款，难以实现无追索或有追索的项目融资，融资成本较高。 　　 从社会资本角度来看，一部分企业认为是PPP运作程序透明度不够，负责PPP项目的公务人员经常变动，很多项目的竞争只是走过场。另外，企业还认为，政府契约精神差，导致随意违约现象普遍，而且法律救济手段不足(王守清及其团队分析了我国16个PPP典型失败案例后发现