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中国城镇化空间发展视域下的土地制度改革 　　[摘要]城镇化是人口向城镇集中的过程，这其中包括了人口城镇化和土地城镇化两大核心问题。土地作为城镇化的人口载体和空间载体，其规划管理有一套完整而复杂的土地制度体系。当前我国处于加快推进新型城镇化建设的进程中，对土地制度改革的思考必然需要结合城镇化的视角。因此，立足于城镇化与土地制度的关系，从土地城镇化和人口城镇化两方面入手，将时间演变与空间形态相结合，梳理中国城镇化进程和土地制度变迁的历史脉络。文章重点借助制度分析和定量分析方法，运用ROXY指数模型分析当前我国城镇化的空间现状，阐述城镇化现状下的主要土地问题，并在新型城镇化要求下探讨中国土地制度改革的方向。 　　[关键词]人口城镇化；土地城镇化；空间形态；新型城镇化；土地制度改革 　　[中图分类号]F291.4 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2015）05-0044-06 　　城镇化是涉及经济、社会、文化和生态环境等多学科系统的概念，概括而言是农业人口通过从事非农业劳动，在城镇定居，达到城镇居民的生活水平，享受城镇居民的各项服务设施和社会福利，并经过社会心理转化最终成为城镇人口的过程。这意味着人口城镇化是城镇化的主体和核心。土地制度在广义上是包括土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度等于一体的制度体系，是一个国家维持经济社会稳定的基石之一。我国实行城镇土地国家所有和农村土地集体所有相结合的城乡二元土地制度。作为城镇化载体的土地，在城镇化的过程中还要涉及土地性质的转变，经历由耕地或农村建设用地（如宅基地等）转变为城镇建设用地、从而增加城镇面积的过程，此即土地的城镇化。这使得我国的土地制度与城镇化进程间存在深刻的相互影响。 　　一方面，土地制度约束着土地和土地上的人口两大城镇化要素的流动，土地制度能否适应现实需要在相当程度上决定着城镇化能否健康发展。但由于土地制度还承担着保障粮食安全和农民生活等其他功能，其多个目标导向使它的变革既可能成为城镇化的障碍，也可能为城镇化提供新的契机。另一方面，城镇化是土地制度变迁的背景和主要动力，也是很多土地问题产生的原因。随着我国城镇化的加速，与土地有关的矛盾和困难也越发明显，因而城镇化也可以为土地制度的变革起着推动作用。梳理并分析我同的城镇化和土地制度的关系，并根据城镇化和土地问题的现实来调整和统筹土地制度改革，才能更好地解决当前我国现实中的诸多土地矛盾，实现新型城镇化建设与土地制度的双赢。 　　一、中国城镇化进程与土地制度变迁的时间脉络 　　新中国成立以来，我国的土地制度曾经历了几次重大调整，与此同时城镇化进程也在波动中前进。回顾和梳理我国的城镇化进程和土地制度变迁的历史可以清晰地发现，土地制度作为影响城镇化进程的重要因素，其调整过程与城镇化的发展有较高的吻合。根据城镇化和土地制度改革的历史，可以将两者变迁的时间脉络梳理出四个阶段。 　　（一）土地改革与初级社时期（1949-1957年） 　　1949年新中国成立以后，我国进入城镇化和土地制度探索阶段。我国的土地制度，先是由《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国土地改革法》的出台确立了农民土地所有，而后又在1953年开始了初级农业合作社的社会主义改造过程，在此过程中，农村土地的经营权和所有权开始分离，逐渐向集体所有制靠近。 　　与此同时，以工业化和现代化为目的的城镇化建设也稳步推行。这一阶段城镇人口和城市数量都有所增加，人口城镇化率由10.67%增长到1957年的15.39%，年均增长0.59%，远超于新中国成立前的水平；城市数量也由132座增加到176座。总体而言，此阶段的土地制度改革与当时的农村生产力状况相吻合，较好的释放了农业生产积极性，完成了为工业化和城市化提供物质基础的任务。 　　（二）土地制度调整与城镇化曲折发展（1958-1978年） 　　1958年开始，我国全面推行人民公社化运动。农村土地归公社集体所有和经营，由公社对集中起来的土地进行统一规划、统一生产和统一管理，农民个人失去了对土地以及其产生的收益的所有权和处置权。一方面，降低了土地的合理有效配置，一定程度上阻碍了土地的城镇化；另一方面，结合严苛的户籍制度，使大量低效率的剩余劳动力聚集在农村公社中，无法实现人口的城镇化。此外，由于这段历史时期发生了三年困难时期、三线建设运动、知青上山下乡等非正常因素的人口流动，最终导致了这一时期我国出现了城镇化的停滞甚至是逆城镇化的现象，正常的城市化进程被打乱。城镇化率在1960年达到19.75%的高位后出现较大的回落，并在小幅回升后长期在17%左右徘徊，20年间仅增加8座，城镇化率仅增加约1.7%。 　　（三）家庭联产承包责任制的确立和城镇化的恢复发展（1979-2000年）