公路管理体制机制前瞻研究.docVIP

公路管理体制机制前瞻研究 　　摘要：本文通过对我国目前公路管理体制不同模式的分析，针对公路管理体制现状存在的职能模糊、重建轻养、机构臃肿等一系列问题进行深入研究，做出明确公路部门职能定位、理顺行政管理关系、推进管养分离改革、推动落实和完善公路相关法律法规等前瞻性思考。 　　关键词：公路 行业体制 管理 改革 　　公路行业是国民经济的基础性产业之一，研究建立一个科学、合理、高效的公路行业管理体制，不仅是公路事业健康发展的必要条件，也是推动公路基础设施建设发展的动力，还是当前公路行业改革的重要任务。 　　一、西方发达国家公路管理部门的设置及体制机制 　　根据公共产品理论分析，公路一般被视为准公共产品，公路的基本属性是社会公益性，公路事业的根本目的是服务和谐社会，任务就是要为经济社会的又好又快发展提供优质便利的基础交通条件，因此政府有义务履行好公路建设管理的职责。从公路物理属性看，公路只有互联成网才能发挥最大效能，因此它又具有整体性网络化的特征。公路的这些特征决定了公路管理模式和管理体制机制的特殊性。 　　纵观美、英、日等发达国家，其专业公路管理部门的设置及体制机制已相对成熟。 　　美国的公路按照功能可分为：州际公路、其他干线公路、高速公路联络线和普通地方公路，分别由联邦、州和地方三级管理。全美通车总里程6329782公里，归联邦政府管辖274153公里，占 4.3%；州管辖1297401公里，占 20.5%；其余由地方政府（市、县、镇）管辖4758228公里，占 75.2%；干线公路系统在公路运输中起主要作用，其里程约占公路总里程的11%，但承担总运量的72%；地方公路里程虽然占公路总里程的69%，但运量只占总运量的13%。美国联邦公路署代表交通部负责全国公路的规划、建设、养护、汽车运输等系列职能。联邦公路署在各州设有分部。各州设置相应机构，负责对公路项目的规划、设计、征地、环评、估算和签订合同。县、市公路管理职能根据各州规定而不尽相同。 　　日本的公路管理体系可分三级：中央层次是国土交通省领导的日本公路局；中间是都府道县级公路管理机构；基础是市町村级公路管理机构。 　　英国的公路管理体系也分三个层级：交通部、公路局、地方公路管理部门。交通部制定全国干线路网的总体规划、发展战略框架和投资计划；公路局管理全国干线公路网；全国划分为9个区，设立区公路局，负责区公路管理职能。 　　二、我国公路管理体制现状及问题分析 　　我国公路按行政等级可分为国道、省道、县道、乡道和村道，其中县、乡、村道统称为农村公路。 与大多数西方国家不同的是，我国现行公路管理体制是在原计划经济体制下，按“统一领导、分级管理”原则建立起来的，大体形成条条（行业垂管）、块块（地方为主）和条块结合三种管理模式。 　　广西作为条条管理的典型代表，对国省干线实行省、片区、县三级垂直管理，同时对地方所属公路部门进行行业指导。 　　江西、海南省是块块管理的典型代表，江西公路部门2002年将人、财、物整体下放到地方，原养路费等规费实行切块分成。实行块块管理最彻底的是海南省，1995年公路部门整体下放给地方，省一级撤销公路局机构建制。 　　三种模式各有利弊：条块结合模式的最大好处是兼顾行业和地方两个利益，能够调动行业和地方两个积极性；条条为主管理模式有利于行业政策目标的迅速贯彻执行；块块管理模式对于调动地方政府积极性有一定作用，但由于管理分属各地，路网统筹发展能力减弱、养护经费挪用情况普遍等问题也很突出。不论哪种模式，随我国政治经济领域各项改革的深入推进，对现行公路管理体制的影响也日渐深重：如以市场为取向的经济体制改革对脱胎于计划体制，集建、养、管于一体的公路管理体制的影响显而易见；政府机构改革、职能转变对公路部门安全应急、公共服务能力提出更高要求；税费改革、财政资金省直达县对公路行业整体运转影响深刻。综合分析，目前公路行业管理体制机制还存在诸多需要改进的问题： 　　一是政事企不分导致部门职能模糊。目前各级公路管理机构，不仅具备公路管理的行政职能，还具有设计、施工、监理、养护等生产职能，虽经多年改革，这种长期历史形成的典型政事企合一的管理体制仍未有根本改变。行业管理计划色彩浓重，名义上已改制为企业的事业单位管理痕迹明显。 　　二是重建轻养，公路养护质量不高。重建轻养的问题由来已久，一直存在，原来是重公路建设轻养护工作，逐渐发展成为重建设养护工程，轻日常性养护。养护技术人员流失，养护手段、组织形式落后和公路养护质量长期在低水平徘徊。 　　三是养护机制僵化难以适应市场化要求。公路养护一直由公路管理部门代表政府直接参与生产和提供服务，各级具体公路养护生产单位一直被作为事业单位来进行设置和管理，而不将其认为是一种经济组织，市场化走得不远。公路养护领