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部门整体支出绩效评价探析 　　开展财政支出绩效评价，是我国深化预算管理制度改革和建立公共财政体系的重要方向，将对我国部门预算管理的科学化和规范化起到重要的推动作用。部门整体支出绩效评价的难度要远远高于项目支出绩效评价。项目支出绩效评价中所应用的评价指标体系、评价方法与模式不一定适用于部门整体支出绩效评价。为此，笔者对部门整体支出绩效评价中存在的难点与问题做了一些探索和分析。 　　目标设定不够优化 　　在实际的绩效评价工作中，由于部分单位预算绩效管理意识尚未完全树立起来，在绩效目标设定时未进行充分的调研与论证，且未根据绩效评价工作的要求设定绩效目标，导致绩效评价工作依据不足：不按照部门设定的绩效目标进行评价，则会使评价工作主观性较大；按照部门设定的绩效目标进行评价，则会使评价工作容易出现偏离。总结来看，部门整体支出绩效目标设定方面存在的突出问题是： 　　一是部门在设定绩效目标时，往往是把年度工作计划或总结中的重点内容直接用来作为绩效目标，或者在设定绩效目标时沿用工作计划或总结中的语言模式。 　　二是指标体系之间的系统性与逻辑性不够充分，导致各分项指标间衔接性不足。有些部门在设定指标时，产出数量对应的是某些项目或具体工作的数量，产出质量或其他产出指标对应的则是另外一些项目或具体工作；经济效益对应的是这部分项目或工作的效益，社会效益或其他效益指标对应的则是另外一些项目。 　　三是效益指标存在不相关性，部分指标与其他部门财政支出有交叉重叠。一些部门在设定效益指标时，要么只在逻辑上进行推定，即在理论上推断部门整体支出所产出生效益而难以从实际中找出支撑；要么“胡子眉毛一把抓”，把可见的直接或间接效益都纳入进来。这就使得本部门整体支出的效益与其他部门的效益出现了交叉重叠，在一定程度上就会夸大本部门的效益。 　　四是指标量化不足，难以量化的指标未分级分档表述，如“减少了……..成本”、“方便了居民的……..”、“提高了……..效益”等表述，难以在评价中进行把握。 　　五是部分指标过于具体，未突出部门指标的重要性与综合性原则。部分部门沿用项目绩效目标的模式来设定部门整体支出绩效目标，或者把项目绩效目标简单堆积或汇集到一起，或者把项目绩效目标的可量化的加在一起。这就使得部门整体支出绩效目标中包含过多的难以反映部门整体工作的单项指标，而忽视了能够反映部门整体工作的重要指标或综合性指标。 　　个性化指标过少 　　财政部于2013年印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》。在实践中，对部门整体支出的绩效评价指标体系，往往是对共性指标体系的细化，而不是另行设计具体的个性绩效评价指标。部门职能千差万别，有的部门具有政策制定权，有的则主要是政策执行；有的部门为纵向垂直管理机构，部门管理从上至下遵循一整套规则，有的为横向水平管理机构，部门可根据自身特点制定管理规则；有的部门为公共产品与服务的提供机构，其产出主要体现为社会效益，有的部门则具有一定的经济管理权限，其产出体现出一定的经济效益。如果用一套指标体系来衡量所有的部门，决策权限大小不同的部门、管理权限大小不同的部门以及产出所体现的经济社会效益不同的部门，就难以体现出差异性，进而使评价结果存在科学性与客观性方面的缺失。 　　政策评价功能不够突出 　　就公共部门来说，财政支出表现上看是“花钱”，实质上是执行政府公共政策、提供公共服务的手段，事实上，每一笔财政支出的背景，都有着相应的政策内涵。因此，政策相关是财政支出绩效得以实现的前提。财政要符合政府的公共政策目标与经济社会发展需求，符合公共财政的功能定位。如果项目确有实施的必要，但由市场或社会完全可以解决，公共财政就无理由介入；如果项目实施确有必要，却是与公共政策目标存在偏离，财政资金支持的理由也不充分。现行部门整体支出绩效评价的指标体系中也包含有政策评价的环节，如《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》中，在绩效目标合理性这一三级指标下，就要求评价“是否符合国家法律法规、国民经济和社会发展总体规划”。但由于比重较小、分值较低，且评价内容涉及面较窄，其政策评价的功能还不够突出。 　　系统改进 　　（一）优化部门整体支出绩效目标设定 　　针对部门整体支出绩效评价工作中绩效目标设定方面存在的突出问题，应在符合“指向明确、具体细化、合理可行”三项基本准则的基础上，通过把握以下几个方面的要求，提高部门整体支出绩效目标的质量。 　　一是增强绩效目标的系统性。首先应有一个总体的、综合的、概括性的部门整体绩效目标。在整体绩效目标之下，通过对部门工作任务的分解，形成包括产出指标和效益指标在内的指标体系。产出指标与效益指标下的二级指标应对应部门的整体或重点工作，使部门整体或重点工作成为贯穿产出和效益各具体指标的主线。 　　二是提升绩效目标的