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多源流理论视阈下公民网络参与公共政策议程研究 摘 要：多源流理论是对公共政策议程进行研究的重要工具。金登指出，政策制定系统中，存在着问题溪流、政策溪流和政治溪流，这三种溪流共同影响了公共政策议程，且当三种溪流相结合时会打开政策之窗，进而迎来政策出台的最佳时机。本文将多源流理论引入上海“钓鱼执法”案例，分析案例中的三种政策溪流及政策之窗，指出公民的网络参与会直接影响公共政策议程：引发政府的关注，提出解决方案，并最终推动新的公共政策出台。 关 键 词：多源流理论；网络参与；公共政策议程 中图分类号：ｄ６３－３１ 文献标识码：ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００１９－０６ 收稿日期：２０１１－１０－１１ 作者简介：王法硕（１９８４—），男，天津人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生，研究方向为公共政策。 一、金登多源流理论 公共政策研究中政策议程设置是一个重要方面，哪些社会问题是公共问题？公共问题如何进入政策议程？这些疑问是政策议程研究必须回答和解释的基本问题。美国密歇根大学荣誉教授约翰·ｗ·金登对政策议程进行了深入的研究。作为对科恩等人提出的“垃圾桶模式”的一种修正，金登教授在１９８４年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流分析理论。 （一）三种政策溪流 金登多源流分析理论的前提是问题的界定与政策议程的建立都是基于民主政府的背景。只有在民主政府下公民的权利才能得到保证，公众舆论才能自由表达，政策议程的建立就不会仅仅按照掌权者的意志设立，行政当局、国会、利益集团、学者、研究人员、媒体、与选举有关的参与者以及公共舆论都可以对政策议程施加影响。金登所说的“多源流”具体是指在整个政策制定系统中存在的三条溪流：问题溪流、政策溪流和政治溪流。 问题溪流主要是指为什么政策制定者对一些问题给予关注，而对其他问题视而不见？在现实社会生活中，存在着形形色色的问题，有些问题被政策制定主体所重视，就有可能成为政策议程中的一项议题；有些问题没有得到关注，就继续漂浮在政治系统中。因此，能否被政策制定主体关注是该问题能否进入政策议程的关键。金登认为，通常来说，官员了解情况的途径有三种：指标、焦点事件或危机以及信息反馈。指标途径是指通过一系列数字形式来反映项目情况和重要程度。政策制定者关注某一问题，常常是因为“某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在。”［１］（ｐ１１４）被政府关注的重要指标的变动会反映问题的变化，吸引决策者的注意；焦点事件或危机也会导致官员对某个问题的关注。金登指出：“政府的政策一直都是并且永远是危机的一个函数。”［２］（ｐ１１９）另外，现行政策项目情况的反馈信息也会引发决策者的关注。项目没有按照计划运作或是出现一些意外，通过系统评估报告或是非正式渠道获取的反馈信息都将引发官员对某一问题的关注。 影响政策议程的第二个主要因素是政策溪流，金登把它叫做“政策原汤”。关于政策的一些思想在特定政策领域专业人员组成的“政策共同体”中四处漂浮，这个政策共同体包括政府工作人员、政策研究人员、国会办事人员、利益集团分析人员等。这些人因为种种原因都极力希望自己的政策建议得到重视，成为政策方案的组成部分。通过“软化”来吸引更多的公众，使公众习惯并接受他们的建议。这些思想在“软化”过程中，政策企业家会通过各种方式在多种论坛上征求意见和见解，以求通过不断地修改和重组进一步完善其主张和想法。这些建议能否幸存还要看技术可行性和价值可接受性等标准。“有一个可供采纳的可行备选方案有助于某一主题在政府议程上获得很高的地位，而且那样也可以明显增加某一主题被提上决策议程的可能性。”［３］（ｐ１８１） 影响政策议程的第三个因素是政治溪流。政治溪流独立于问题溪流和政策溪流，它由国民情绪、压力集团间的斗争、选举结果、政权交替等因素构成。政策制定者对于国民情绪的意识不仅可以用来促进一些项目被提上政策议程，也可以用来抑制其他项目上升到议程的重要位置。对政策参与者来说，“气候的变化可以使原来不可行的政策变成可行，并且可以使其他的政策建议完全 ‘死在水中’”。［４］（ｐ１８９）例如利益集团这样有组织的政治力量也是构成政治溪流的一部分。金登通过对案例的研究得出结论，一些项目“在议程中地位不高的原因虽然复杂，但是其中的一个主要原因就是缺少能言善辩的受益人和支持者。”政府中关键的人事调整也会影响议程，权威职位上人员的改变会调整先前的项目，提出新的议程项目。“新面孔意味着提出一些新问题”。［５］（ｐ１９４） （二）政策之窗与溪流结合 金登所说的政策之窗是指政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题得到关注的机会。在政策系统中打开的窗口是根据给定的动议采取行动的机会，他们出现的时间很短暂