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城市土地储备制度中的难点与对策浅析 　　摘 要：。建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。结合实际，重点探讨了城市土地储备制度中的难点与对策浅析。 　　关键词：城市土地储备制度;难点;对策 　　1 城市土地储备制度 　　 建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的“土地银行”制度。 　　由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过“退二进三”，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。 　　1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。 　　2 土地收购资金筹措 　　 建立土地储备制度，政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主，除要支付土地收购费用，一般还要在出让前经过拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期开发整理，为此需要支付相当大的成本，需要大量资金。目前建立土地储备制度的城市采取资本金由市财政拨款，运作资金通过土地抵押贷款等方式筹措。土地收购费、前期开发整理和储备期间的管理费由土地储备中心支付，并从土地受让单位支付的土地开发整理费中补偿。资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的的风险，特别是统一收购制度实施后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，资金需求量很大。笔者曾就利率对土地储备运营资金收益的影响做过分析，表明土地收购资金运作受利率变化的影响较敏感，在储备土地较长时间不能卖出的情况下，土地收益将低于土地储备成本，出现入不敷出的局面。因此，要改变单凭银行贷款来筹措资金的做法分散风险。可通过设立土地基金、实施土地债券化、推行换地权益书等做法吸纳社会资金实施土地储备。这样，既保证政府在土地盘活中取得合理的收益，又能有效地调动社会资金，共享利益，分担风险，保证政府对城市土地资产的有效经营。由于运营中需要大量资金，对经济不发达或经济实力较差的城市，政府无法承受如此大的经济负担，影响该制度在全国范围内的推广。 　　3 土地储备的范围、数量和利用 　　调整存量土地，关键是按城市规划调整不合理的用地结构，对城市规划中确定的更新改造地块，原则均可列入储备范围，使政府在实施土地收购时可以编制切实可行的计划和留有选择的余地。规划用途决定土地使用价值，因此要择优收购开发潜力大、价格较低、规划用途与市场需求一致的地块。收购要进行效益评价。 　　通过储备土地，一个重要的目的是对土地供应总量进行控制，而只有土地储备积累到一定数量，才能使政府在市场土地供应短缺，地价暴涨时具备调控能力。但土地储备过多，会造成资金占用过多，而资金不足，储备量过小，就达不到调控土地市场的目的，如何科学地确定土地储备数量是一个重要课题。土地储备数量的确定要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，可通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而得到最佳土地储备数量。通过土地储