行政管理学发展基本概述.docVIP

行政管理学科发展基本概述 一．当代国际行政管理领域发展趋势 （一）国际范围内行政管理概念的变化：从公共行政到公共管理 要明确行政管理学科的学科地位，首先应当明确行政管理的内涵及其演进过程。从历史上看，“行政”与“管理”这两个概念是联系在一起的。自从有了人类社会，就产生了管理社会生活的组织及其活动。当然，在人类社会的早期阶段，与原始的生产力水平相适应，管理组织及其活动也是相当原始和粗糙的。行政则是随着国家的出现而产生的。到了近代以来，随着资本主义社会经济的迅速发展，社会的公共领域与私人领域的分化，客观上要求行政管理职能的扩张和强化，也产生了理论研究的早期成果。行政学界一般认为，美国总统威尔逊（W.Wilson）所著的《行政学之研究》（1887），是现代意义上的行政学产生的标志。威尔逊认为，“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带有普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”美国学者古德诺（Frank J.Goodnow）在其著作《政治与行政》中提出，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。” “政府的这两种功能可以分别称作政治与行政”。美国学者怀特（Leonard D.White）在其著作《行政学导论》中认为，“行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作，即对其部属所采取的指挥、协调和控制活动。”古利克从组织管理工作着眼，认为“行政就是POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等七种职能。” 早期行政学的理论基础是马克斯.韦伯的官僚制理论和威尔逊、古德诺等人的政治—行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1）非政治化的文官制度与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式）；（3）公务员的终身雇佣和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事管理的基本制度；（5）对文官的外在控制和法律监督；（6）追求行政效率和结果的公平。（陈振明《公共管理学科发展的背景和特征》，原载《中国行政管理》1999年第12期） 综合上述观点，有几点值得注意：第一，依照西方国家“三权分立”的制衡原理，着重从资本主义国家组织分工关系上来确立行政的内涵，认为只有政府行政部门所管辖的事务才是行政。第二，从政治与行政分离的角度来确立行政的内涵，认为行政是国家意志的执行。第三，从管理功能的角度来确立行政的内涵，认为协调众人努力达到一定目标的一切管理活动都是行政。其中，以政治与行政二分论为最有代表性的观点。这种将公共行政非政治化的倾向，与西方国家政治体制从政党“分肥制”转向现代文官制度，要求行政体制相对独立于政党政治的趋势是相一致的，但是，这种将行政管理排除在政治管理之外并与政治相分离的观点，客观上掩盖了行政管理的鲜明的阶级属性和政治内容，有将行政管理专家化和技术化的倾向，也不符合西方国家行政管理发展的事实逻辑。 20世纪初期，行政学有了正式的学科地位，在美国高等院校设置专业和研究生课程，但是，其学科属性一直在“管理科学”和“政治科学”之间徘徊而定位不清。对公共行政科学化、技术化有着决定性影响的是以“泰罗制”为代表的科学管理运动。运用科学管理原则于公共行政领域的重要成果就是“职位分类”、“工作分析”和“业绩考评”，由此加速了公共行政的非行政化倾向，使行政体系主要追求行政效率目标。但是，20世纪30年代的资本主义经济危机，使原来自由竞争时期的政府充当“守夜人”角色对经济社会干预越少越好的传统政治学理论受到怀疑，凯恩斯主义作为论证政府全面干预经济社会合理性的经济理论受到推崇，“罗斯福新政”实行了政府主动、全面干预社会经济的做法，取得成功。20世纪40年代末，著名的管理决策专家西蒙（H.Simon）出版《行政行为》一书，稍后，另一位重要的行政学家瓦尔多 (D.Waldo)出版《行政国家》一书，两位学者及其著述凸显了行政学的两种取向之争：实证取向的行政学，还是价值取向的行政学？但是，批判的武器代替不了武器的批判，公共行政的实践需要把“行政国家”提上议事日程。二战结束以后，各主要资本主义国家纷纷仿效美国的做法，把“行政国家”推到了颠峰。 到了20世纪60年代，以系统科学综合研究为方法论基础的公共政策研究开始成为行政学研究的重要领域。D.瓦尔多于1968年召开了一次青年学者会议(密诺布鲁克会议),中心议题是公共行政学者如何将道德价值观念注入行政过程,如何有效地执行政策,政府组织与其服务对象的恰当关系等。以此为标志，西方行政学进入“新公共行政学”时期。“新公共行政学”将社会公平注入传统