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乡镇长直选与乡镇人大的角色转换 目前，乡镇一级的民主发展基本上沿着两条路径在推进，一是试行乡镇长直选，二是强化乡镇人大建设。乡镇长直选从1998年开始启动，到目前为止已进行过多次试验，是近年来乡镇民主建设最值得关注的一项改革，代表了中国民主发展的方向。乡镇人大作为我国最基层的一级国家权力机关，长期以来一直存在着权力弱化的问题，宪法及地方组织法所赋予的各项职权没有落到实处，有被边缘化的趋势。为改变这一状况，广东、河南等省市进行了有益的探索，积累了一定的经验。强化乡镇人大建设，有利于巩固党在农村的执政基础，使政权结构更加合理。因此，以乡镇长直选和强化乡镇人大建设为路径来扩大乡镇民主具有十分重要的现实意义。 ????然而，由于法理基础和民主理念的不同，两种方案若在一个乡镇同步推进，则可能面临着如下矛盾：一方面，乡镇长由选民直接选举产生，而不是由乡镇人大选举产生，势必会对乡镇人大的权威构成严峻的挑战；另一方面，乡镇人大为了维护自己的法定权威而加强对直选乡镇长及其施政行为的制衡，其结果有可能导致与选民的直接对峙，这对乡镇人大来说是不利的。随着乡镇民主建设的逐渐深入，乡镇人大与乡镇政府的这种冲突将日益显露。因此，如何有效化解这种矛盾和处理直选以后乡镇人大与乡镇政府的关系，是一个迫切需要解决的问题。 ????一、推行乡镇长直选符合中国民主发展的要求 ????20世纪90年代末期，在中国乡镇政权组织职能分化、村民自治升移、经济生活市场化和社会结构多元化等诸多因素作用下，以选举方式创新为核心内容的乡镇长选举改革开始启动，经过两次乡镇换届选举的洗礼，目前已形成六种模式，即直选、公推公选、三轮两票、乡镇人大代表直接提名选举、对镇级主要领导干部进行信任投票和海推直选等。这些改革通过建立规范化、程序化、公开化的民意表达和政治选择机制，扩大了人民群众对基层领导人任用的知情权、参与权、选择权和监督权，为化解目前日益严重的农村政治危机提供了新的思路，有利于巩固基层政府的治理基础，增强基层政权的合法性。在上述六种模式中，直选模式力度最大。因为在这种模式下，乡镇长由所辖乡镇全体选民直接投票产生，其合法性完全来源于选民而不是上级任命或人大代表的选举，这是一种革命性的变化。目前，进行过乡镇长直选改革试点的有三个，即四川遂宁市市中区步云乡、眉山市青神县南城乡及广东省深圳市龙岗区大鹏镇。其中步云乡已进行过两次，可持续性最好。南城乡是全国最早、也是最为彻底地进行直选试验的，但是在2001年至2002年的换届选举中，直选没有再坚持下去，而是采取了“公推公选”的方式。大鹏镇虽然进行的是“三轮两票式”改革，但已体现了直选的精神，只是为了与现行体制相衔接，做了一些变通。在三个直选试点中，大鹏镇的可持续性最差，2001年至2002年的换届选举又回归了传统的“上级党委画画圈，人大代表举举手”的方式。 ????尽管目前实行直选的试点只有三个，可资借鉴的经验还不多，但直选所蕴涵的制度创新意义却已充分显露。第一，它标志着中国大陆扩大基层民主的政治体制改革进程，已经开始由广泛推行“村民自治”的社会民主层面，向进一步改革基层政权领导人产生方式的政治民主层面发展，有助于提高中国基层政权的民主化程度。第二，由于地方政府领导人的合法性越来越多地依赖于地方选民的选票而不是上级的任命，使之与民众及上级政府的关系发生了深刻的变化，从而促使地方政府领导人必须眼睛向下，对民众负责，切实维护地方利益。第三，乡镇长实行直选，必然会带动相关制度的变化，促进党内民主及人民代表大会制度的发展。以党内民主为例，“如果乡镇长一级是由老百姓直接选举产生，而党委书记仍然是由上级任命，就会在乡镇长的合法性和党委书记的合法性之间产生矛盾，而结果就会要求党委书记的产生机制发生变化，以适应乡镇长直接选举机制的出现。这样就会必然也要求将选举机制引入党内。”[2]第四，地方政府合法性来源的变化，会给高层民主政治进程形成某种压力。在地方民主化已成趋势的情况下，这种压力有可能转变为推动民主进程的动力，从而使中国的政治发展进入一个良性互动的新阶段。 ????从发展前景来看，乡镇长直选无疑是中国民主政治的发展方向。如果能将各地的改革经验认真加以总结，把改革的必要力度与现实可行性结合起来，进一步完善相关的程序，在条件成熟的地区逐步推广是有可能的。 ????二、乡镇长直选对乡镇人大地位与作用的挑战 ????乡镇长实行直选，必然会冲击现有的乡镇权力格局，促使乡镇各个治理机构重新进行定位。在所有治理机构中，乡镇人大首当其冲。按照宪法和地方组织法的规定，乡镇人大是最基层的一级国家权力机关，由乡镇选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。以乡镇长为首的乡镇政府是最基层的一级国家行政机关，同时又是乡镇人大的执行机关，由乡镇人大选举产生