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PPP模式：探索适度化解地方政府债务的新路径 　　摘 要：地方政府通过融资平台公司举债，虽可筹措到基础设施建设资金，却也导致债务风险难以控制。党中央、国务院从体制上、机制上和源头上进行了控制和化解债务风险的相关部署。43号文的发布更是对现有地方政府性债务产生深远影响，并形成通过PPP模式进行突破的可能。PPP模式所具有的政府与私人部门伙伴关系、利益共享、风险共担的三大特点，使其有特定的运作模式及权责关系。该模式与原有合作模式相比，更具优势。在全面改革战略中，PPP的机制创新可以产生宝贵的正面效应。但我们也不能忽略实践运作中出现的问题，如定价机制的问题、政府投入的问题、监管的问题、制度化建设的问题等。 　　关键词：融资；PPP模式；特点；运作模式；政府债务 　　中图分类号：F812.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0201-03 　　引言 　　2008年以后，中国的地方政府性债务呈快速扩张的态势。债务的快速扩张使得迅猛发展的中国经济背负越来越重的债务负担。地方政府通过融资平台公司来举债，虽可筹措到建设资金，却也导致难以划清政府与企业各自应承担的责任，致使融资风险难以控制。为此，审计署从2011年以来对地方政府债务进行了三次摸底，在一定程度上揭露了债务风险。从审计结果可以看出，党中央、国务院对地方政府性债务管理工作的加强作出了一系列全局性部署，包括从体制上、机制上和源头上控制和化解债务风险。 　　2014年10月，国务院办公厅突发43号文，对地方政府性债务管理进行了加强部署，这标志着地方政府融资主体、形式等已发生颠覆性大变革。43号文在融资主体上分清了政府和企业的责任界限，并提出在融资规模上实行规模控制。这就有通过PPP这种地方融资创新机制进行突破的可能。 　　党的十八届三中全会提出全面深化改革，要求大幅度减少政府对资源的直接配置，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设投资和运营。2013年，财政部楼继伟部长表示，在当今公共部门财政困难的情况下，基础设施发展可通过PPP等方式积极调动私人资本参与。如此，我国公路、铁路、市政公用等基础设施建设投资，以及教育、医疗、养老等社会公共服务投资，原有以政府单一投资的模式将被打破。财政部从体制、机制创新的角度，对发展PPP模式作出了全面、系统的工作部署。 　　一、PPP模式的含义和发展 　　PPP是Public-Private Partnership（公私合作伙伴模式）的缩写，简而言之即是政府向社会购买服务。广义PPP是指政府公共部门与私人部门合作过程中，以非公共部门所拥有的资源提供公共产品和服务，从而建立起的合作关系，以授予特许经营权为特征，管理模式主要包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式。狭义PPP是指政府与私人部门组成特殊目的（SPV公司，引入社会资本，合作开发，共担风险，全程合作，期满后移交给政府的公共服务开发运营方式。 　　考究PPP的起源，可以从几百年前说起。15世纪，英国通过立法规定对道路进行养护，并授予公路养护人收费特权，这即是最早由政府和私人部门提供公共服务的雏形；到了19世纪的英国，95%的伦敦居民可以从私营企业那里得到管道供水（PPP研究专业委员会课题组，2014）。20世纪七八十年代，迫于基础建设公共项目的财政压力，欧美发达地区国家开始运用BOT模式，即在特许期内通过“使用者付费”的方式，引导私人部门参与基础设施建设，有关私人部门承担了巨大的风险，缓解了财政支出压力。1992年，英国政府对BOT模式优化，提出了PFI模式，以招投标方式，由私人部门在特许经营期内以“政府付费”的模式进行公共基础设施项目的建设与运营，强调提供公共服务。近年来，发达国家又探索了更优化模式，即本文谈及的PPP模式，此模式弥补了PFI、BOT等模式的不足，更加强调公私部门的全程合作，转移公共部门风险，实现公共事业的经济价值最大化。 　　二、PPP模式的特征 　　PPP模式基于一种持久、有关联的合作。对于私人资本而言，追求的是稳定的投资回报率；而对公共部门而言，需要平衡风险和收益。所以说，PPP是一种非常有效的激励相容合约安排（（英）Darrin grimsey（澳）Mervyn K.Lewis，2008）。我们从PPP模式含义及渊源，可以看出该模式具有如下3个特征。 　　一是伙伴关系。所有的PPP项目必须建立在伙伴关系上，没有伙伴关系，PPP模式就无从谈起。政府与私人部门做为参与者都必须提供最好的资源，以通过提供的基础设施服务使资源的最大价值得以实现。双方为之所以形成伙伴关系，关键因素即项目目标一致，双方合作某个具体项目，以资源最少来实现产品或服务供给最多，提高公共服务效率。但是