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立规境外NGO 　　5月5日，全国人大常委会法工委公布了《境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》（下称草案），公开征集意见的日期截至6月4日。 　　这是中国第一次为境外非政府组织专门立法。在此之前，除了1989年的《外国商会管理暂行规定》以及2004年《基金会管理条例》对境外基金会在华设立代表机构有所规定外，境外非政府组织一直未被正式纳入中国现行法律体系。 　　因为事关境外非政府组织未来在中国活动的登记和管理规则，以及未来的在华活动空间，此项立法引发了社会组织领域的空前关注。相关机构和个人纷纷抢在公开征集意见截止期前，提出各自的意见和建议。 　　至5月底，将有多个机构或个人牵头提交立法草案修改建议稿。知情人士透露，民间的意见可能无法影响立法的大方向和整体框架，但“表达声音本身就是对舆论环境的塑造，由此也可以让国际NGO更多地进入公众视野”。 立法背景 　　去年12月，十二届全国人大常委会第十二次会议首次审议了《境外非政府组织管理法》草案。草案规定境外非政府组织在中国境内设立代表机构和开展活动的申请登记许可程序，确立了政府有关部门及其授权的组织为境外非政府组织开展活动提供的各种指引及法律义务。 　　此前媒体报道，4月20日全国人大常委会审议通过的二审稿相较一审稿部分放宽了限制。比如，在“境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内设立分支机构”之前，增加“除国务院另有规定外”的表述，允许例外情况。 　　此外，“境外非政府组织开展临时活动应当经业务主管单位同意”的规定后也增加了例外情况，提出境外非政府组织如果与中国国家机关或者经公安部门确定的单位合作，“可以按照国家规定办理审批手续”，即无需再申请业务主管单位同意。 　　“该法二审草案公开，只两天间隔，《国家安全法》草案二审稿也公开征求意见，这不只是时间上的巧合。” 在清华大学NGO研究所副所长贾西津看来：《境外非政府组织管理法》是加强国家安全一系列举措中的一个环节。 　　去年10月，十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中就提出要“加强在华境外非政府组织管理”。 　　4月20日，全国人大常委会对《国家安全法》草案进行二审，增加了“抵御不良文化渗透”的内容。“从国家安全这个立法意图和视角切入，决定了同时二审的《境外非政府组织管理法》的概念解读和法则设置。”贾西津说。 　　“此次将‘境外非政府组织’提出来作为一个主体，而非按领域划分的‘国际非政府组织’，并上升到立法的层面，是业界事先没有想到的。”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团说。贾西津介绍，此前国际上没有单独就境外NGO立法的惯例，一般是适用本国的《非营利组织法》，按教育、环境、医疗、宗教等划分出不同领域。 　　5月12日和15日，中国国际组织合作促进会（下称民促会）召集了两场研讨会，30多家境外NGO、30多家本土NGO和六七家大学及研究机构的代表参会。“如严格按照这个法规定的话，国家安全的视角不仅牵涉到公益，还有整个社会领域，甚至影响到中国整个社会的开放性以及经济整体发展，所以它会对一个国家和国际关系层面的影响。”贾西津在会上表示。 “双重管理”依旧 　　草案将境外非政府组织在中国开展活动的登记机关确定为“国务院公安部门及省级人民政府公安机关”。对此，民促会在其汇总的建议稿中提出：是否能对境外非政府组织保持和国内NGO同等对待，比如，由民政部门来对其进行注册登记。 　　草案将境外非政府组织的业务主管单位规定为省级以上政府有关部门。也有与会者表示，这可能会缩小地方政府的管理权限，一些小的、原来受地方政府欢迎的国际组织更难进入。 　　乐施会中国部总监廖洪涛表示：草案延续了中国社会组织登记注册时‘双重管理’的规定，找不到业务主管单位致使无法登记的老问题，是他们的主要担忧。对此，民促会汇总的建议稿提出：“在业务主管单位清单中，除明确每个领域的业务主管单位，还应该有一个‘保底’主管单位，在无法寻找到具体对应的主管单位时，可以转向这个单位。这个单位应该是民政部门。” 　　此草案还规定，“境外非政府组织在中国境内开展活动，应当通过依法登记的代表机构进行;未登记代表机构需要开展活动的，应当事先取得临时活动许可。” 　　从草案来看，学校、医院、艺术机构等非政府非营利组织的活动都会被涵盖在内。那么有学者举例，比如哈佛教授来中国做一个学术交流、招生活动，是否也要找中国合作方，找到业务主管单位、获得公安部门许可等等？他担心，这些繁琐的程序可能对活动产生影响。 　　贾西津认为，草案在界定组织的时候是一个宽范畴，涵盖了社会生活和公共事业的方方面面，而规制原则是一个窄视野，即聚焦国家安全原则，结果可能以国家安全的视角涵盖了所有的境外社会组织，可以说将国家安全的维度提升为整个国际关系