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欧盟政策实施问题初探 　　摘要由于成员国在落实欧盟政策的进度和程度上参差不齐，政策实施问题已越来越成为欧盟关注的焦点。由于种种原因，欧盟政策实施的不完美是一种常态。到底哪些因素决定了成员国在实施欧盟政策上的具体表现？本文通过丹麦拖延实施欧盟指令2000/43的案例分析，比较有关理论的解释力。理性选择制度主义的一种理论强调从特定政策出发进行微观分析，探讨国内行为者在实施欧盟政策过程中的互动情况。 　　关键词欧盟 政策实施 国内政治 理性选择 　　中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2007）05-0073-79 　　 　　一、前言 　　 　　欧盟政策制定过程大致可分成起草（Drafting）、决策（Decision-making）和实施（Implementation）三个阶段。政策起草主要由欧盟委员会完成，决策权（在第一支柱下通常以立法形式出现）主要在部长理事会和欧洲议会，而政策/法律的实施则主要是成员国的任务。[1] 欧盟委员会早在1996年就向部长理事会和欧洲议会指出，由于成员国在落实欧盟政策的进度和程度上参差不齐，政策实施和执法问题已越来越成为关注的焦点。[2] 　　杰里米理查德森（Jeremy Richardson）将政策实施定义为通过涉及众多行为者的一系列机制和程序将政策转化为实践的复杂过程。[3] 他认为，欧盟政策实施首先是将欧盟指令（Directives）等欧盟法律转化为成员国的国内法，然后才谈得上具体落实。在这一过程中，同一政府层级上和不同级别上的诸多决策点（Decision points）影响着政策实施的质量，有时只能是一种结果（Output）而不是成果（Outcome）。[4] 一般而言，欧盟政策实施过程涉及两类行为者，一类是欧盟委员会、成员国中央和地方三个层次的公共部门，另一类是个人、企业和社会团体等私人行为者。欧盟委员会担负着直接执行欧盟竞争政策和预算的职责，在其他政策领域主要负责监督，对未按要求实施欧盟政策的成员国提出警告、罚款甚至诉至欧洲法院。[5] 成员国中央政府的任务包括：通过国内立法程序把欧盟法转化为国内法，为实施政策提供人力和资金等方面的保障，有时也可以直接实施欧盟政策。[6] 　　理查德森进一步认为，欧盟政策实施的不完美是一种常态，[7] 原因有：一是部长理事会在制定政策时的讨价还价使得最终出台的政策往往是次优（Sub-optimal），二是欧盟法转化为国内法时给成员国较大的诠释空间，三是成员国内具体执行时会发生故意抵制或欺骗行为，四是成员国制度和机构设置上往往存在财力、人力不足等缺陷，五是成员国负责实施欧盟政策的机构对这项工作重视程度不同，六是监督不力。[8] 　　鉴此，本文试图探讨的问题是，哪些因素决定了某成员国在实施欧盟政策上的具体表现？下文首先介绍学术界在这一问题上的研究现状，然后选择丹麦拖延实施欧盟指令2000/43作为一个具体案例，分析比较有关理论的解释力，以期得出一些初步结论。 　　 　　二、关于欧盟政策实施问题的理论探讨 　　 　　近年来，国外学术界不少学者将研究兴趣从欧盟政策过程前端的决策研究转移到后端的政策实施研究，并提出不少理论和假说来描述和解释欧盟层面制定的政策在不同国家实施的情况。 　　古里安尼（Marco Giuliani）研究了成员国国内政治架构与该国欧盟化（Europeanization）程度之间的关联。[9] 他列举了关于政策实施的两种不同假说：第一，一致型民主国家（Consensual Democracy）在实施欧盟政策方面比多数型（Majoritarian Democracy）更容易；第二，成员国国内拥有否决权的行为者（Veto Players）数量影响着该国实施欧盟政策的程度。通过经验数据测试，古里安尼的结论是，国内制度确实影响着欧盟化程度，但不同的制度维度所起作用不同，其中拥有否决权的行为者数量因素尤其突出，大大超过联邦制与单一制、组成政府的政党数量这两个制度因素的影响。因此，欧盟化程度似与政治架构关联不大，而拥有否决权的行为者数量越少，则越可减少决策成本，充分利用制度的灵活性，从而使欧盟化进程易于发展。 　　姆贝伊（Heather Mbaye）检查了1972-1993年之间成员国实施欧共体政策的情况，试图发现影响政策实施的因素。他通过大量数据分析发现，在数十种自变量中，官僚体制的效率、腐败程度、成员国在部长理事会内的权力、成员国经济实力、加入欧共体时间长短、公众支持度是影响成员国实施欧共体政策最重要的六种因素。[10] 　　塔尔贝格（Jonas Tallberg