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乡镇人大制度改革的宪法学思考 　　摘要：我国的政权组织形式是人民代表大会制。乡镇人大作为基层政权的核心，却没有发挥应有的作用。在全面深化改革的大背景下，有必要重新审视我国乡镇人大制度所存在的问题。从宪法学的视角，在规范与事实中发现问题，从实践中借鉴经验，最后提出建议这一逻辑思路展开研究。 　　关键词：乡镇人大；监督权；选举权；决定权 　　中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）02-0158-02 　　作者简介：刘玉彪（1990-），男，汉族，安徽临泉人，郑州大学法学院，宪法学与行政法学专业2013级硕士研究生，研究方向：宪法学、行政法学。 　　乡镇人大是宪法规定的我国最基层的国家权力机关，是基层政权的核心。八二宪法明确规定了乡镇人大所具有的十三项职权。相对于全国人大和省、市、县级人大相比，其具有组织的特殊性。相较而言，乡镇人大不仅实质上权力被虚置，甚至形式上也显得混乱。乡镇人大因其处于最基层，其运行的效果关系着基层民主的实现程度。 　　一、乡镇人大制度存在的几个主要问题 　　（一）规范问题 　　宪法第九十五条第一款规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第一百零一条规定了乡镇人大选举乡镇长、副乡镇长。此二条规定奠定了乡镇人大的宪法地位。地方组织法第九条，重复了乡镇人大的十三项职权。由此可知，乡镇人大主要有决定权、选举权、监督权。 　　乡镇人大与其他各级人大不同，宪法未规定乡镇人大设立常委会。县级以上人大的常委会能够在人大闭会期间，行使部分其部分职权。通常来讲，人大的会期短，一年召开多为一次，很多事务无法在会期处理完，故常委会的设立对人大制度作用的发挥具有重要作用。八二宪法修改草案起初拟保留人民公社作为集体经济组织，公社人民代表大会是整个公社的权力机关，公社管理委员会是它的常设机关和执行机关。由于某些原因，这条规定未能实现。我们认为，乡镇人大有必要设立常设机关以弥补闭会期间的权力空白。 　　（二）事实问题 　　1.决定权方面。作为民主代议机关，人大是人民意志得以表达的场所。地方组织法第九条规定了乡镇人大有对本行政区域内的事项决定权：在职权范围内通过和发布决议；根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；决定本行政区域内的民政工作的实施计划。乡镇人大的事项决定权不限于重大，只要在上述法条规定内的事项，都有决定权。与法律规定相比，现实情况大为不同。大多乡镇人大会期为一天，很多地方甚至是半天。在此期间，人大要听取政府工作报告，审查批准财政预算报告和预算执行情况报告，行使选举权，还要决定本行政区域内的经济文化建设计划等等。虽然人大如期完成这些“任务”，但也只是完成而已，国家机关如果行使职权如“赶工期”一般去敷衍，而不顾“任务”完成的质量，这对法律来说是最大的讽刺。 　　2.监督权方面。一个国家对政治权力运行过程实行监督的完善程度，在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。表面上看，我国的人民代表大会制度符合了民主制的外观，已然实现人民当家做主。但真实情况如何？从监督制度的完善程度上进行考察即可窥见全貌。地方组织法第九条第（九）款规定，乡镇人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令。许多地方人大一年只开一次会，对那些有必要立即撤销的决定和命令，不免显得监督乏力。 　　3.选举权方面。关于乡镇人大制度中的选举问题，首先是选民选乡镇人大代表的问题。选举法规定，县乡两级的人大代表实行直接选举。乡镇人口普遍在几万人以内，少则数千人，有条件实行直接选举。真实的选举状况并不乐观，选民投票率不过半现象时有发生，很多有资格有条件的人未行使过选举权和被选举权。农民对选举活动不热情也是中国农村的普遍现象，他们不热心政治参与。个中原因，既有公民权利意识还未觉醒的因素，也有不相信人大这一“橡皮图章”的主观因素。乡镇人大代表中干部比例过高，有些地方选举过于“低调”。近年人大代表选举中，出现了很多丑恶现象。2013年湖南衡阳贿选案①震惊全国，一个地方竟有如此之多的人大代表卷入贿选，迫使我们反思选举制度存在的问题。 　　其次，乡镇人大代表选举乡镇长、副乡镇长也存在问题。选举乡镇长、副乡镇长的活动，选举法规定实行差额选举，也可以实行等额选举。然而现实中，规范的例外却成为实践的原则。本应实行差额选举，官员们却搞成了等额选举为原则。这种“暗度陈仓”式的政治策略，成为侵蚀政治文明的蛀虫，也阻碍着法治文明的进程。 　　二、乡镇人大制度的改革进路 　　改革开放以来，城镇工商经济发展迅速，乡镇规模不断扩大，乡镇政权要管理的事务大大增加。工业、农业、商业，民生、民主、卫生、教育等职能随之而需要增强。旧