《土地管理法》修改的理论争鸣与现实选择.docVIP

《土地管理法》修改的理论争鸣与现实选择 　　摘要：我国现行《土地管理法》践行的是以土地用途管制为核心的土地管理权行使模式，这一模式具有正当性基础。现行《土地管理法》在修改时，方向上应继续坚持以土地用途管制为核心的土地管理权行使模式;路径上应在继续坚持这一模式基础上，重点针对土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权以及土地征收权等权力存在的弊病进行相应的完善。在当下的社会转型期，企图对以土地用途管制为核心的土地管理权行使模式进行颠覆式的推倒重来，不仅风险大、成本高，给现行法的体系效应带来较大的冲击，而且亦不具有实践可行性。 　　关键词：土地规划权土地用途管制权土地征收权 　　中图分类号：DF45文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0109-07 　　一、引言：《土地管理法》亟待修改 　　 我国于1986年制定的《土地管理法》是新中国成立后制定的第一部有关土地管理方面的法律，这部法律的出台，确立了“统一分级限额审批制”的用地管理法制模式，标志着长达三十多年无法可依的“谁使用、谁管理的分散用地管理”模式的结束，对实现社会经济的发展和土地资源的保护具有重要的历史意义。虽然1988年对《土地管理法》进行了修正，明确规定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等，但这次修正主要是为顺应1988年《宪法》的修改，并没有变动之前的土地管理模式。然而，伴随市场经济的不断发展，土地有偿使用制度的不断推进，1986年《土地管理法》确立的“分级限额审批”为核心的土地管理权行使模式在保护耕地资源层面逐渐暴露出与社会发展不相适应的困境。为此，1998年对《土地管理法》进行了重大的修订，确立了以土地用途管制制度为核心的土地管理权行使模式，成为当下我国土地管理权行使的基本模式。虽然2004年《土地管理法》对关于征收征用的个别条款作了修正，但也同样是基于2004年《宪法》的修正而作出的应景性回应。至此，1998年修订的《土地管理法》奠定了当下土地管理法律方面的框架和制度，尤其是确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度，一直沿用至今。 　　 然而，伴随市场经济的迅速发展，利益主体的日益多元化，带有浓厚计划经济色彩的现行《土地管理法》难以适应当下需要。尤其是2007年《物权法》的颁布，首次从用益物权的层面强化了不同种类土地权利（承包地使用权、宅基地使用权、建设用地使用权）的保护，使得以命令和服从为基本特征，忽视对多元市场主体利益诉求回应和保护，呈现出明显的“国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念”①的《土地管理法》暴露出系统性缺陷，无法满足中国当前土地管理科学化、民主化和法治化的需要。实践中，各种类型土地违法现象和土地管理纠纷的不断增加，更是对这部法律的修改提出了强烈的诉求。是故，2007年国土部门就已开始就《土地管理法》第四次修改进行了专题调研。②2011年国务院就已经启动了《土地管理法》的修改程序。③目前，这部法律正处于修订之中。④其最终修订案的出台仍然扑朔迷离，可以说现行《土地管理法》的修改正处于十字路口，面临着诸多的变数。有鉴于这一背景，为推动这部法律最终修订案的早日出台，立足于法学理论层面，结合当下的土地管理实践，从宏观方向和微观路径两个层面研究这一部法律究竟怎么修改，尤其是中国的土地管理制度究竟如何改革或者说路在何方，不仅是修订中无法回避的重大现实难题，更是对当下社会实践诉求的有力回应。 　　二、现论争鸣：《土地管理法》修改中的分歧及其实质 　　 我国《土地管理法》的修订关乎芸芸众生之利益，承载了世人颇多希冀，万众瞩目。⑤然而，由于争议的问题较多，牵涉的利益主体较为广泛，致使这部法律的修订案至今难以出台。为此，学者们立足于不同的学科视角建言献策，这些不同的主题构成了当下土地法学研究的热点话题，归纳起来大致分为两个层面：一是围绕土地财产权方面的理论探讨，具体包括集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等具体的土地权利;⑥二是围绕土地管理权方面的理论探讨，具体包括土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等具体的权力。⑦显然，这两个层面的研究内容组成了土地法律规范体系的全部。从表面来看，对土地财产权方面的研究和对土地管理权方面的研究，属于两个不同层面的研究范畴，但从实质来看，二者都基于同一理念：保障或者做实土地财产权（保护私权），限制或者规范土地管理权（限制公权）。 　　 由于我国并没有一部专门的土地法来调整各种类型的土地法律关系，而是将私法范畴的土地财产权法律规范交由《民法通则》、《物权法》等具体部门法来调整;将公法范畴的土地管理权交由《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等具体部门法来调整。因此，从这个层面来讲，现行《土地管