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户籍改革新政背景下“积分制”管理制度的探索 　　【摘要】目前我国社会经济发展和人口迁移流动都已经发展到一个新阶段，“选择型”的户籍制度改革措施已无法满足人们的需求，迫切需要推进户籍制度改革，对此上海和中山进行了比较积极的探索。本文通过回顾两大城市推行积分制政策体系，比较福利对象、地位功能和城市发展战略等三个方面，进而分析得出积分制管理制度从“分设门槛”带来阻隔效应、入户指标面临结构性失衡这两个方面影响流动人口真正落户。 　　【关键词】流动人口；积分制管理；城市福利 　　引言 　　随着城市化进程进一步加快，我国以二元制为基础的的户籍制度对人口迁移的阻碍效应日渐凸显，这一方面我国正加快脚步实行户籍改革，逐步向城乡公共服务一体化迈进。早在2010起，分别以上海、中山作为代表的直辖市和大城市率先成立“积分制”管理制度，通过积分入户共享合法权益、明晰我国未来公共福利实现“同城同权”的发展方向，进一步契合外来人口的生产生活需求。谢宝富（2014）认为居住证制度具有淡化户籍管理色彩、加强流动人口服务管理、促进城市经济和社会发展等积极意义。 　　1.“积分制”户籍制度改革的内涵 　　1.1上海：居住证积分模式 　　2013年7月，《上海市居住证管理办法》正式施行。上海市外来人员满足有合法稳定居住和就业、参加职工社会保险满6个月等条件可办理上海市居住证，持证人可以享受一定的城市福利和公共服务，其个人情况和实际贡献量化为相应分值，在达到特定标准规定后，可申请转为上海市常住人口。据中国改革报（2013）报道上海从外来人员享受公共服务方面划分为三个梯度：第一梯度是以公民生存权为前提的最基本的公共服务。第二梯度和第三梯度主要是外来人口实现生存权发展权的一个递进，第二梯度持证者在积分达到120分可进入第三梯度，相应提升基本公共服务水平，其子女可以在上海参加中考、高考。 　　1.2中山：发展型低积分入户模式 　　中山市流动人口在办理《广东省居住证》后，满足在中山市连续工作一年以上（含一年），纳入就业登记，缴纳社会保险等条件，即可申请积分排名。计分标准由基础分、附加分和扣减分部分这3个指标具体构成，原则上分值累计达到60分以上者拥有入户资格并参与到积分排名确定最终落户名单。指标体系综合反映了中山市对流动人口各方面能力的需求水平，是评估中山市流动人口积分的基本单元，在一定程度上承担了社会资源分配功能，是缩小流动人口与户籍人口之间福利差距的过渡性工具（郭秀云，2010）。 　　2.两地“积分制”户籍制度改革的比较 　　2.1福利对象比较 　　从根本上中山市户籍制度改革的“积分制”的基本思路是以“积分”实现“入户”，使得成功入户的人群享受到与城市居民相同的城市公共服务和福利待遇。从受惠人群角度，“积分制”福利供给的受众人群仅仅针对达到积分入户条件且获得入户城镇指标的一小部分人群，入户指标划分离不开“总量控制、因地制宜”的原则，最终通过积分高低排序来确定最终能够成功入户的对象，基本公共服务的“普惠”实际上与外来人员渐行渐远。 　　而上海市户籍制度改革的“积分制”基本思路是以“积分”直接实现“福利”，其“积分制”实现的福利供给是渐进性的。虽然上海市设置的120分的标准分值门槛较广东省60分以上的标准高出许多，但前者只需满足120分标准分值就能申请享受相应地公共福利待遇，简要概括之：权责对等、梯度赋权。如此，上海市户籍制度改革实际涉及到的人群更广，“积分制”管理更为接近城市公共福利供给的普惠制。 　　2.2地位功能比较 　　“积分制”管理实现的主要功能是重现调整城市福利资源的分配格局，但是中山和上海积分制实现的作用却各不相同，中山市“积分入户制”从一开始的设置基本分值获得入户资格，按照计划指标量控制入户名额，最终到成功入户城镇后享受市民待遇，是从农村户籍完整转变为城市户籍户籍制度改革体系。但中山市户籍制度的“积分制”重农民工入户的结果，轻渐进性福利供给的过程。而上海市“居住证积分制”则设置积分指标累进机制，流动人口满足标准分值后直接享受对等的城市福利，即：上海市的“积分制”是一个“过渡式”户籍制度改革体系。不可否认的是，上海市缺乏完整的最终入户制度，这与上海控制外来人口总量政策有着密不可分的联系。 　　2.3 城市发展战略比较 　　上海作为长江三角洲的龙头城市，确立带动长江三角洲产业结构调整，促进产业联动为区域联合模式的战略，充分发挥其大都市辐射功能。其居住证“积分制”实际上是不同类型外来流动人员的筛选机制，在规模、时段、类型、素质等方面，实现人员的有序流动，定向吸引各种人才，改善本市的人力资源结构。目前实施条件下，上海积分制作为“过渡性”政策，自身具有良好竞争力且对上海贡献较大的外来人口进入上海户籍优势明显，首先跨入上海户籍的