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对我国行政诉讼调解司法政策变迁的解读 　　【摘要】我国行政诉讼调解司法政策经历了禁止与抑制、推行与鼓励两个阶段，两阶段的司法政策分别与依法行政、和谐社会理念紧密相关，而司法政策的变迁体现了司法为中心工作服务，司法为政治、进而为行政服务，也即服务型司法。 　　【关键词】行政诉讼调解；司法政策；服务型司法 　　我国《行政诉讼法》第50条明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但行政诉讼调解却以“协调和解”或“撤诉”的名义，在司法实践中摇曳生姿。①在我国，对是否应当确立行政诉讼调解制度的争论可谓由来已久，在《行政诉讼法》修改之际，对该问题的讨论再次成为焦点。学者大多从法律与现实的脱节出发，论证行政诉讼调解制度的理论基础与正当性。事实上，在行政诉讼调解的司法实践“摇曳生姿”的同时，有关行政诉讼调解的司法政策也“跌宕起伏”，而学者对此关注显然不够，泼墨不多。笔者认为，对行政诉讼调解司法政策的变迁予以解读，在一定程度上可以明晰行政诉讼调解司法实践的深层背景，为行政诉讼调解是否应当确立提供间接的论据。 　　一、行政诉讼调解司法政策的变迁过程 　　（一）禁止与抑制阶段 　　从行政诉讼制度建立到2006年，是行政诉讼调解的禁止与抑制阶段。对行政诉讼调解的禁止主要有三个法律文件予以确认。最早的是1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》。该通知指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上做出公正的判决”。第二个是1987年最高人民法院颁布的《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉的若干问题的解答》，该司法解释再次明确了行政诉讼不适用调解。第三个是1989年颁布的《行政诉讼法》，其中第50条则更加明确的规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”至此，行政诉讼不适用调解制度正式予以确立。但是在司法实践中，调解却以撤诉的形式持续存在。1997年前，行政诉讼撤诉率的持续上升，引发了司法领域对行政诉讼不适用调解的强化。起初是一些地方法院采取措施压降撤诉率。比如，吉林高院1997年发文要求辖区各法院尤其是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30%。②在1999年召开的全国法院第三次行政审判会议上，限制撤诉、降低撤诉率的呼声最终形成一种司法政策，行政诉讼不适用调解原则得以加强③。 　　（二）推行与鼓励阶段 　　行政诉讼调解政策的变化出现在2006年。2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，随后各地纷纷出台落实政策。同年10月25日，最高人民法院召开“加强行政审判工作、妥善处理行政争议”电视电话会议，强调对群众性行政争议要“尽可能通过协调方式加以解决”，后又下发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》，提出参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。在2007年3月召开的第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院时任院长肖扬要求：“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释，为妥善处理行政争议提供有效依据。”④这段时期，最高人民法院出台了一系列推动性政策⑤，2007年12月17日最高人民法院通过了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，该司法解释普遍被理论界和司法实务部门认为是默认调解存在并试图加以规范的一个正式规定。2010年6月，最高人民法院下发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，其中指出，要着力做好行政案件协调工作。在依法维护和监督行政机关依法行使行政职权的同时，要针对不同案件特点，通过积极有效的协调、和解，妥善化解行政争议。 　　二、行政诉讼调解司法政策变迁的背景分析 　　对于行政诉讼调解司法政策确立与变化，学界有多种说法，但是，这一过程无疑体现了司法对政治的回应。 　　行政诉讼不适用调解制度得以确立，除了理论上的论证⑥外，更深刻的原因在于当时依法行政理念的兴起。1978年以来，在经历了十年动乱期间的法律虚无主义后，新的领导层开始强调经济、民主，法制。1978年底十一届三中全会的召开，被认为是一个标志性事件，它极大地推动了我国社会主义法制建设的发展。有学者认为，“从毛泽东个人魅力型的领导转向更理性和法治的领导，构成了后毛泽东时期改革的深层特征。起诉婆婆的媳妇成了懂得如何运用法律武器保护自己法律权益的女英雄；在审判庭上唇枪舌战的企业管理者被认为是新型经济领导的典型；通俗的法律杂志开设了特殊专栏教人们如何起诉你的邻居。”⑦法制在人们生活中得到了前所未有的强调。1984年4月，彭真同志提出，国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立