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重构农村集体产权之思 　　选择更有效率的产权制度安排，在农村集体成员间合理界定并分配农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体非土地经营性资产（即“三块地、一块产”）的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利，将是农村集体产权在资源跨社区配置、人口城镇化背景下探索有效实现形式的具体改革目标 　　十八届五中全会召开过后，农村集体产权制度改革显现出一系列加速迹象：继11月初中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》（下称《方案》）正式发布后不久，财政部也于本月发布了《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》。 　　在《方案》中，理清了农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度五大领域的改革思路。其中，深化农村集体产权制度改革被列为首要政策目标。 　　这一政策安排，应归因于在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，是中国农村治理的基本框架，能够为中国特色农业农村现代化提供基本的制度支撑。而《方案》亦提出了此一领域改革的基本要求：必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。 　　选择更有效率的产权制度安排，在农村集体成员间合理界定并分配农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体非土地经营性资产（即“三块地、一块产”）的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利，将是农村集体产权在资源跨社区配置、人口城镇化背景下探索有效实现形式的具体改革目标。 　　为提高改革的针对性，对上述“三块地、一块产”应分类采取不同的产权改革措施，不能混为一谈。 　　农用地产权重构 　　集体所有制土地的绝大部分是农用地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。据国土部第二次全国土地调查结果显示：在中国66.9亿亩的农村集体土地总面积中，农用地为55.3亿亩。在多年农村改革中，这一类土地经历了从所有权与使用权高度统一向分离的重大变革，并孕育着承包权与经营权再次分离的萌芽。 　　2014年中央1号文件明确指出：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权、允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这意味着，把土地承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是农用地产权制度演变的大逻辑。而其关键，是要合理界定三权的权能范围，进一步明确三者在占有、使用、收益、处分等方面的权能边界。 　　首先，就落实集体所有权而言，针对农用地产权不断向承包户分割的政策取向，各界主要有三种意见：有的担心土地承包关系长久不变后，农用地集体所有权有名存实亡的可能；有的建议应实行“国有永佃”；还有的主张实行农户私有制。 　　笔者认为，结合日韩等国经验来看，农户拥有完整的土地产权直至私有产权，并非必然有利于土地流转和经营规模扩大，甚至有可能成为土地流转和集中的障碍。 　　一些日本农经学者也认为，土地集体所有更有利于实行耕者有其田的原则，且在集中离农者耕地方面，比实行土地私有制有更多的办法。问题的关键在于既不能重蹈以前那种集体所有、统一经营、集中劳动的覆辙，也不能陷入农户占而不用、闲而不租、荒而不让的困境。现阶段落实农用地的集体所有权，着力点应是尊重和落实好集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在建设农田水利等基础设施方面的组织作用、在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用。 　　落实集体所有权需注意以下五点：一、应保持农用地集体所有权主体的稳定；二、从实际出发确定集体所有权权利主体的组织形式；三、现阶段不宜通过扩大集体经济组织调整和强制收回农户承包地的权利来实现所有权，也不宜通过收取土地承包费、参与土地流转租金分配来体现所有权，否则极易发生侵犯农户承包权的问题；四、在农户承包地被依法征收时，集体所有权可适度参与土地补偿费的分配；五、应重新认识和对待一些地方集体经济组织行使处分权的做法，比如上海松江区发展家庭农场的做法，就是新形势下的“反租倒包”。 　　其次，就稳定农户承包权而言，在土地私有制国家，为适应所有者与使用者分离的需要，一般实行土地所有权与使用权“两权分离”。中国的特殊性在于，既要适应土地所有者（集体）与所有者成员（农户）分离的客观趋势，又要适应所有者成员（承包户）与土地实际利用者（经营者）分离的一般规律。以成员权为基础，从土地集体所有权中分离出农户承包权，承认农民拥有独立的土地承包权，无论在理论上还是在实践中都具有极其重要的意义。 　　稳定农户承包权要把握好五点：一、起点公平只是相对的，一旦落实“长久不变”，就应当在承包期内“生不增、死不减”；二、“长久不变”应有具体年限，建议为70年；三、鼓励探索市场化退出机制，对举家外出