转型发展和中国地方政府绩效评价：问题、原因和变革选择.docVIP

转型发展和中国地方政府绩效评价：问题、原因和变革选择 　　[摘要]在转型发展进程中，地方政府绩效评价历经“从无到有”、“从形式到实质”、“从产出-过程-效果”、“从干部考核-党风考评-机关建设-政府绩效评价”发展过程。本文认为，在建设服务型政府的目标下，地方政府绩效评价体系应包括人（官员）、财（预算资金）、事（公共服务）三要素，通过建立地方政府综合绩效评价这样一种制度安排实现对官员行为、预算资金和公共事务的整合，即实现对官员激励、绩效预算与民生发展理念的整合，倡导地方政府间、政府与部门间、部门与官员间的管理灵活性和分权、实施结果承诺和结果导向的管理制度，对公共产出实施结果与总量控制。 　　[关键词]转型经济；地方政府绩效评价；服务型政府 　　[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）09-0038-05 　　诸多转型经济学家对于“转型”的定义及由来做了很多精辟的论述，代表性观点认为，“转型”是通过一系列的制度改革和创新，使计划经济转向市场经济的过程，其基本目标是通过对内、对外的改革开放，理顺生产关系、完善经济调节机制、解放生产力、融入经济全球化和提高国际竞争力。[1]转型目标又大体分为两种：一是“以经济转型为目标”，追求尽快实现经济的自由化、私有化和市场化，改革方式为激进改革和存量改革；二是“以加快经济增长速度、提高人民生活水平为目标”，追求的是实现经济的平稳发展和社会的长期稳定，改革方式体现为渐进改革和增量改革。前者被称为是“华盛顿共识”，后者被称为是“北京共识”。[2] 　　在我国经济转型过程中，一直坚持国家对经济进行符合发展目标的宏观调控，并始终重视政府的控制作用，特别注意提升政府能力来回应经济社会的动态发展。地方政府在转型过程中为经济增长做出了巨大的贡献，但目前我国的政府绩效评价仍主要从上级政府的需要为主，片面强调上级政府的意志和政策的遵循。特别是在分税制改革中，地方政府中存在的财权与事权不匹配的历史遗留问题一直没有得到很多好的解决[3]，转移支付制度的不完善强化了财权和事权这种不对称程度，致使地方政府逆向选择、官员行为异化，对公共利益重视不够，有悖于政府绩效评价的初衷。党的十八大报告提出：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。结合“十八大”报告的核心精神，本文主要关注以下几个方面的问题：近年来我国地方政府绩效评价特点是什么？经济转型对地方政府绩效评价模式和内容有何影响？“服务型政府”理念下，地方政府绩效评价体系的内涵和指标体系如何确定并有效实施？这些问题的深入理解有助于进一步缓解在转型过程中政府失灵导致的政府行为的扭曲，促进我国地方政府尽快向“服务型政府”转型。 　　一、转型发展视角下的中国地方政府绩效评价回顾 　　20世纪90年代以来，各种形式的政府绩效评价活动不断涌现。政府绩效评价主体主要包括一级政府（省级、市级和区县级）、政府职能部门（政党组织、权力机关、司法机关及审计机关）、社会组织（第三方评估机构、媒体机构、各类企业及学术研究机构）和公众层面。如省级政府主导的政府绩效评价有1995年的福建省政府效能检查制等；市级政府主导的政府绩效评价有1994年烟台市为改善城市社会服务质量的“社会服务承诺制”和自1998年起沈阳、珠海、南京、扬州、哈密、江门、乌鲁木齐、沈阳、邯郸和辽源等市陆续开展“万人评政府”活动；区县级层政府主导的政府绩效评价有2001年的厦门市思明区以提高政府能力为中心的内部评价，2003年北京市政府开展了以经济社会协调发展绩效为导向的城区与郊区县综合评估。除政府部门外，政府绩效评价被评价对象还有以党政领导为主的，如1999年河北省的县（市）党政领导班子考核目标体系和2004年的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》。在各地开展的地方政府绩效评价实践中，生成了很多富有地方特点的绩效评价模式，如青岛模式（1999）、珠海模式（1999）、思明模式（2001）和甘肃模式（2004）。 　　在绩效考评内容和方式方面也各有特色，既有体现目标责任制的、也有加强机关效能建设为评价内容的，还有以监督验收重点工作为评价方向的，以及以公众评议为主要方式的政府绩效评估模式。[4]政府绩效评价指标设计中主要包括经济发展状况指标、经济环境指标、社会发展状况指标和可持续发展指标。[5]政府绩效评价还会受到评价周期和评价价值的影响：评价周期的研究主要围绕着社会经济发展周期、政府官员任职周期、财政预算周期、数据获取周期等因素展开[6]；而评价价值取向的研究主要集中在以增长、公平、稳定、民主等为评价价值取向，以及“民众本位”、公众满意度、