国际间推行民营化经验的回顾 .docVIP

國際間推行民營化經驗的回顧 潘偉華、俞慧芸 國立雲林科技大學 壹、緒論 1989年前蘇聯瓦解，並引發主要共產國家轉向之後，人類在二十世紀共產主義威權專制和資本主義民主政治間最鮮明和最嚴峻的政治、經濟對抗的局面，乃在一夕之間完成終結。「效率」取代「安全」，「市場機制」取代「行政指導」成為國際間競爭的新規範（張玉山等，1999）。此一競爭規範所帶來的影響之中，變動最大的莫過於民營化（私有化privatization）的衝擊。在民營化之後，過去由政府以行政手段所供應的公共服務以及民生物資，均改以解除產業管制、引入競爭以及移轉民間經營等運用市場機制的方式來提供。 一般而言，民營化的過程因為競爭機制的引進，得以提升社會整體資源的使用效率。但民營化的推行相當程度削弱政府在經濟活動中的角色，且直接對產業既有廠商造成莫大衝擊。回顧各國民營化的推行經驗，不難發現都遭到不同程度的質疑和困難。 在概念上，民營化雖然只是讓資源配置的機制從行政手段改為市場競爭，但因此衍生的維持產業公平競爭、確保社會公平正義的議題，卻從本質上挑戰民營化的主張，使得民營化政策的落實，不僅需要政策推行者強烈的意志貫徹，以突破既有的重重框架，還需要周密的規劃和推行步驟的設計，才可能讓民營化得以落實改善資源使用效率，提高產業競爭力的外顯目的，同時不損及社會正義、產業公平競爭的內隱價值。 以我國推行民營化的經驗為例，自1989年通過公營事業移轉民營條例的修正後，開始積極推動民營化工作，並於1996年國發會朝野達成擴大民營化適用範圍的共識，但歷經十餘年的努力，迄今順利完成民營化，並持續經營本業，而且能提升績效表現的民營化公司實為數不多。其餘或是關廠結束營業、或是遭到“財團化”、“黨營化”、和“賤賣國家財產”等輿論的質疑。若以今日的成果來反思我國民營化的推動經驗，則更能深刻地體會到民營化目的的落實，需要的不只是意識型態上對資本主義市場機制的認同，更切合需要的是整體政策推行過程的縝密規劃與設計，這包括了從民營化推行組織、民營化時程的安排、民營化標的的選定、民營化方式的創新、產業管制架構的規範等等的配套措施。 基於以上，本研究從民營化經驗最豐富的英國開始，逐一整理世界各國推動民營化的背景、範圍、時程、方式、困難、推行機構、績效和特色，期能對新政府未來是否持續推動民營化和如何推動民營化政策，提出重新思考的線索和參考。 貳、英國民營化政策推動之經驗 一、背景 英國為西方文化最成熟的國家之一，也是高度開發，典型的富裕導向的國家，由於經濟活力減弱，而逐漸走向衰退的經濟體。 英國政治為兩大黨主導，由意識形態頗有差異的工黨與保守黨競爭執政。一九九五年以前，左派的工黨黨綱中仍主張生產工具必須為工人所共有，若選舉勝利則付諸執行，將若干民營事業公有化，並擴充公有部門與社會福利。相對的，右派的保守黨則力主市場競爭，減少公有部門活動。英國的經濟結構有時會在國有化與民營化之間搖盪。如英國自來水、鋼鐵，石油、鐵道等原屬民營事業，都曾為工黨收歸國營，使得在1980年代以前，英國的公有部門占全國經濟活動的比重較許多西方先進國家為高，1979年政府佔全國總生產毛額的比重達到44%，而公營事業產出占全國總生產毛額的比重為10.5%。 英國經濟活動於1970年代嚴重不振，雖然其原因有許多，但幾乎所有的經濟研究分析均指出政府干預過度與公營事業比重過高，遍及製造業、礦業、服務業等，包括公用事業與非公用事業，而且表現差，不但缺乏國際競爭力，國內服務品質不良，已成為阻礙英國經濟發展的重要原因（Fraser Wilson 原著，行政院經建會研究處譯，民80）。 英國公營事業績效不彰的主要原因，據分析指出為政黨利益高於經營績效所致。英國公營事業沒有經營自主權，包括人事管理在內，淪為政黨解決選區就業需要，抑制通貨膨脹的工具。使得英國公營事業不但冗員過多，價格結構亦不合理，而且投資不能配合市場需要，經營活動亦受到政府的層層限制，導致活力低下與績效不彰（Parker, 1997）。1975年之後英國民意支持民營化的比例上升至35%，首度在戰後超過對國有化的支持比例（約25%，參見圖1），反映出一般英國人民對國營企業績效不彰的不耐。1979年英國33個主要的國營企業，在政府提供10億英鎊（約550億台幣）優惠貸款之下，仍損失約5億英鎊（約275億台幣），造成政府與人民福祉的巨大損失。 在這種背景之下，1979年英國大選，保守黨將公營事業民營化作為政治經濟改革的核心議題，誓言將經濟活動由國家不當管理中釋出、政府業務不應是企業管理等小政府的自由化政策，大選結果，保守黨獲得壓倒性的勝利，展開長達十八年的民營化工作。 圖1　國有化、去國有化和民營化的民意支持度(MDRI報告) 就總體而言，民營化最大的受惠者為廣大的英國消費者。以實質價格而言