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征地补偿制度“变法” 　　2012年11月底，有媒体披露，国务院已原则通过土地管理法修正案草案，可能将征收农民集体所有土地的补偿标准提高至少10倍。 　　一个月后，修法草案正式提交全国人大常委会初审，“10倍”之说被证明只是一种猜测，但修法草案对现行征地补偿制度革命性的改造，却展示了更为丰富的意味。 　　据国家信访局统计，60%的群体性上访事件与土地有关，每年因征地拆迁引发的纠纷已达400万件左右。近年来震动社会的广东乌坎、云南昭通等群体性事件，其导火索无不源自征地矛盾。征地问题，已经演变成中国社会最尖锐的矛盾之一，以及影响社会稳定的高危因素。 　　第47条之弊 　　从制度层面检讨，法定征地程序不完善、补偿标准不合理等等，是导致当下征地危局的一大根源。其中，涉及征地补偿制度最为关键的法律规定，是现行土地管理法第47条。该法条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”；“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。 　　上述法律规定，实际上设置了限制农民权益的两大栅栏。 　　首先，与“原用途”挂钩且按年产值倍数补偿的原则，意味着同样一块土地，农民只能按“原用途”获得每亩数万元的低廉补偿，地方政府却能按“新用途”以每亩数十万元甚至数百万元的高价转让，这种双重标准所形成的价格“剪刀差”，埋下了征地利益冲突的祸根。 　　而“30倍”的补偿上限，则暴露了标准偏低、规定过死的弊端。基于农地产值相对不高、生活成本日益上涨的现实，即使依此标准足额补偿，也难以保障失地农民的未来生存和发展。尤其是，“30倍”的补偿上限，也为克扣农民权益提供了“合法”空间。一些地方政府本能地选择“就低不就高”，尤其是在财政吃紧时，更是以此尽量压低补偿标准。另一方面，因征地难度不断加大等因素，不少地方的征地补偿已突破了“30倍”的法定上限，尽管有利于农民权益，却难免有“违法”之嫌。 　　也正因此，早在3年前就已启动的土地管理法修改，最终将第47条列为修法突破口，以优先解决矛盾最为尖锐的征地补偿问题，其他涉及土地管理制度的改革议题，则留待未来再行修法。 　　2012年12月24日，“只修第47条”的土地管理法修正案草案提交十一届全国人大常委会第三十次会议初审。但修一条而牵全局，社会期盼已久的征地补偿制度改革，由此迎来了历史性拐点。 　　构建公平原则 　　土地管理法修法草案的首要变化是，删除了现行法第47条所规定的“按照被征收土地的原用途补偿”和“30倍补偿上限”等内容，并明确规定：征收农民集体所有的土地，应当“给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。”上述规定最为关键的是确立了“公平补偿”的原则，这也是征地补偿制度转型的核心标志。 　　公平补偿，是大多数市场经济国家土地征收补偿所遵循的基本原则，其总体要求是按照土地被征收时的市场价格补偿。但中国的特殊性在于，农用地按照宪法和法律规定禁止直接买卖，因而无法用市场价格进行评估，“公平补偿”也不能简单地理解成按照市场价格补偿。 　　如此情形下，公平补偿原则究竟如何体现？相关人士指出，在土地补偿标准上，既要考虑被征收土地原用途年产值的因素，又要综合考虑土地区位、供求关系、经济社会发展水平等多种因素，特别是被征地农民社会保障的因素；在住房及地上附着物的补偿上，遵循市场原则；在补偿效果上，要保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障。 　　与“公平补偿”原则相呼应，修法草案将征地补偿的具体内容由三项扩充为五项，即在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿的基础上，明确增加了社会保障费用和村民住宅补偿。 　　征地对于农民而言，失去的不仅是土地，也是生活的可靠来源。有调查表明，按目前的消费水平，征地补偿款在非常节约的情况下最多只能维持6年的生活。失地农民因缺乏后续保障而迅速陷入生活困境的不在少数。这也是许多农民恐惧征地、抵制征地的一个重要原因。正因此，将社会费用纳入补偿内容，清晰呈现了从“一次性补偿”转向“永久性保障”的变革路径。 　　可以预见，随着未来农村土地市场日趋发育成熟，公平补偿原则的内涵将进一步融入市场化色彩，但不管如何演变，土地收益向失地农民更多倾斜的时代大势，不会、也不应逆转。 　　阻击侵权危险 　　“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”，是土地管理法修法草案备受关注的又一制度设计。 　　征地对农民权益的伤害，不仅表现在补偿标准偏低，而且还存在补偿款不能及时、足额到位等问题。一方面，一些地方政府通过“圈地”设立各种开发区、工业园区，并以“零地价”等优惠政策吸引企业进驻，但又无钱补偿失地农民，只好千方百计压低补偿，拖欠成