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美国总统如何发动战争？ 奥巴马的风险 　　目前纷纷扰扰的叙利亚危机，其导火索是8月21日发生在首都大马士革郊区的化学武器袭击事件。事实上，自2011年1月叙利亚内战爆发以来，类似事情不是第一次发生。今年3月19日，在第二大城市阿勒颇也发生了疑似化武袭击事件。两次的区别只在于：上一次使用的物质是磷，造成上百人死亡；这次则是沙林毒气，死亡人数达到1300人。 　　或许是因为沙林毒气的大规模杀伤性质，再加上上千人的死亡数字实在骇人听闻，白宫在沉寂几天后，突然于8月30日由国务卿克里发表强硬声明，认定事件是叙利亚政府军所为。就在全世界都认为美国马上就要对叙利亚动武时，8月31日，奥巴马由副总统拜登陪同，在白宫玫瑰园郑重宣布要等待9月9日国会复会后进行授权才会采取行动。 　　尽管奥巴马摆出了一副尊重国会的姿态，但人人都明白，他不过是因为自信不足，要通过国会的背书来逃避政治责任罢了。因为如果奥巴马真有诚意寻求授权，大可一早向国会提出；而且，就在两年前的2011年3月19日，奥巴马政府曾在未获国会批准的情况下介入利比亚战事。 　　然而，装模作样的举动也同样给奥巴马带来了政治风险：从目前情况看，国会授权的可能性并不大，一旦动武议案被否决，奥巴马将面临骑虎难下的局面；而即便得到了授权，有限的打击能否压服巴沙尔政权也是问题。9月6日，在G20的记者招待会上，记者问奥巴马如果这次惩罚后阿萨德政府军力未受损，再过一阵子又使用化学武器怎么办？奥巴马无言以对。而据《华盛顿邮报》同一天透露，在最近的一周里，五角大楼制定的叙利亚行动计划已被修改50次。许多军事专家觉得，白宫对军事行动指挥思想混乱，心中无数。 谁来宣战？ 　　由于奥巴马把宣战的皮球踢给了国会，引发了到底是总统还是国会才有权宣战的疑问。 　　而美国总统宣战是否要经国会一直是有争议的，宪法本身的规定也并不十分明确。美国宪法第1条第2款规定：“总统是合众国陆海军总司令”，总统有权委任军官、统率和指挥武装力量；但宪法第1条第8款同时又规定：“国会具有下列权力：……筹划合众国国防……宣战……建立陆军并提供给养……装备海军并维持补给……制定统辖陆、海军的条例。”美国宪法的这种结构性安排体现了美国制宪者所尊崇的权力制衡原则，但由于其中的规定语焉不详又相互矛盾，也为美国总统与国会之间的长期争吵埋下了伏笔。 　　美国立国不久就走上了对外扩张的道路，而伴随着一次次的对外征伐，身为三军统帅的总统的战争权不断得以膨胀。事实上，自美国立国以来，发动的战争不下百场，真正由国会宣战的只有5次：1812年的美英战争、1846年对墨西哥的战争、1898年对西班牙的战争、1917年参加第一次世界大战，以及1941年对日宣战。 　　1846年，美国第11任总统詹姆斯·波尔克发动和墨西哥之间的战争并把得克萨斯并入了美国，在造成既成事实后才由国会通过了宣战法案。这就在美国历史上开了这样一个先例：总统挑起战争而国会予以承认。慢慢地，这成了惯例。 　　二战以后，为了遏制共产主义，在东西方冷战的大背景下，总统几乎拥有了随意发动战争的权力，历次军事行动都没有经过国会的授权。以越战为例，1964年8月4日，美国驱逐舰声称在东京湾受到北越巡逻快艇的两次攻击，几小时后，林登·约翰逊总统就下令美国空军对北越进行空袭。8月7日，美国国会才通过了《东京湾决议》，准许作为军队总司令的总统采取一切必要手段，击退针对美国军队的袭击，以避免进一步的侵略。显然，到了这一阶段，国会的授权已经变成了对总统已经发动的战争的背书，其原本应该具有的制衡作用已经荡然无存。 　　但很快，美国陷入了越战泥沼，进退两难。在这种情况下，国会的态度转趋强硬。1973年11月7日，国会通过了限制总统战争权力的《战争权力决议案》，规定只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土、属地、美国武装力量遭到攻击及援救处于危险之中的国外美国公民时，总统才可以把美国武装力量投入战斗；国会还可以随时通过一项不经总统签署即可生效的决议案，以终止美国军队的军事行动；要求总统尽可能在派军队到国外作战以前同国会协商，等等。 　　但是，历任总统从来没有承认《战争权力决议案》的合法性，当时的总统尼克松还进行了否决。此后，历届总统常以国家或国际安全处于紧急状态时总统有权动员军队为借口，向海外派兵并采取战争行动。如里根总统1986年轰炸利比亚、老布什1989年出兵巴拿马、克林顿1992年出兵索马里、克林顿1995年介入波斯尼亚、克林顿1999年打科索沃等，没有一桩事先告知国会或请求国会同意，国会只是在事后被迫接受既成事实。就连得过诺贝尔和平奖的奥巴马，也打破不发动战争的愿景，下令美军参与对利比亚的军事行动。 　　而奥巴马此次主动向国会寻求授权，等于是自我设限和削权，这意味着总统和国会在战争权上的博弈