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以土地制度改革解决农民工住房问题 　　解决流动人口居住问题，进而全面有效推进户籍改革的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件，而在于从中央层面开始启动有效的土地制度改革，全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居所需支付的成本 　　在有关中国城市化问题的讨论中，学术界和政府部门没有分歧的一点，是城市化首先应该是人口的城市化，是把大量农民工变成市民的城市化。因此，只要大部分农民工没有在城市实现永久定居，任何人口城市化指标体系得出来的高城市化率都是“伪城市化”或“不完全城市化”。但是，在我国当前的户籍制度下，接近两亿的城市农民工虽然已经以城市为主要工作和生活所在地，但却无法定居下来，其中最关键的原因就是城市高昂的住房价格和现有户籍制度无法让城市公共服务全面覆盖到流动人口。这就使得中国的乡一城人口迁移模式不同于其他很多国家城市化过程中那种以永久性家庭迁移为主导的迁移模式，而多以临时性、单身、钟摆式迁移为主。以广东这个外来打工人口最多的省份为例，超过三千万的外来流动人口聚集在广东尤其是珠江三角洲就业，但却基本没有稳定的长久居留预期，只能每年在广东城市和内地农村之间进行往返式流动。这不仅带来了每年春运期间珠三角巨大的交通压力和移动成本，也给流动人口家庭和整个社会带来了多维度的负面影响：大量农村流动人口不得不忍受家庭分居、子女成长和教育无法有效监护、老人得不到照顾等痛苦。 　　目前，中央政府提出要推进户籍改革，但要切实推进，就必须对户籍改革的内涵作出更明确的界定。实际上，当前我国的城市户口主要意味着那些由城市政府所提供的与城市户口相关的有排他性的三项公共服务：首先是以城市最低生活保障为主的社会救助（非社会保险）服务，其次是以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，最后是在城市公立学校平等就学权。 　　上述三项福利中，城市低保的成本较低，基本不构成户籍改革的障碍，而成本较高的主要是补贴性住房安排和子女平等就学权利，其中又以 　　“保障性住房”成本最高。实际上，解决住房问题与实现子女城市公立学校平等就学权，是流动人口举家迁移并实现市民化的两个基础条件，这是因为举家迁移不仅要求在城里找到符合其支付能力的家庭用住房，而且还要求孩子能够顺利就学升学，否则一家三口或四口就无法在城市里面定居。如果城市房价高，而保障性住房又不向外来人口提供，加上流动人口子女就学困难，以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式自然难以避免。中国的农村女性流动人口，很多之所以在30多岁后选择回乡，就是因为其子女无法在九年制义务教育阶段的城市公立学校顺利就学，更不用说在迁入地读高中和参加高考，所以不得不选择回去照顾孩子上学。很多男性劳动力在城市工作到40多岁后，也因城市定居与购房无望而不得不退出城市劳动力市场。反过来看，如果中国城市不因为土地制度扭曲而制造如此高的房价泡沫。也没有户口制度阻止流动人口子女在城市公立学校平等就学，那些在城市里打工的农村劳动力本来完全可以在城市一直工作到退休。这也就是为什么当前中国虽然城乡生产力差距在3倍以上、农村还存在不少剩余劳动力，但城市中、低端劳动力工资却已开始迅速攀升的关键所在。从这个意义上讲，解决了流动人口的定居问题，农村剩余劳动力也就可以充分释放出来，并缓解目前城市劳动力市场紧缺的局面。 　　给农民工解决住房问题的一个思路是政府建设保障性住房，但未来10～20年内，各级政府是否有财力、意愿以及足够管理能力为4亿～4.5亿进城农民提供上亿套保障性住房，不容乐观。从目前情况来看，虽然中央不断施加压力，大部分流动人口迁入地城市依然缺乏大规模建设保障性住房的积极性。其中的道理很简单，一旦大规模供地来进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。虽然短期内地方政府迫于中央压力会做出一些动作，但如果中央要求地方长期这样做，除非有大规模增加转移支付支持，否则很容易出现所谓“中央请客，地方买单”的现象，保障性住房政策推行举步维艰，甚至难以实施。 　　从世界各国经验看，早期公租房供给少的时候政府发挥主导作用；后期公租房管理运营负担加重，很多政府在逐渐退出；更多的是政府通过激励政策发挥杠杆作用，让私营机构建设、提供、管理公租房，政府仅负责监督及准入的管理。实际上，世界上广覆盖的保障性住房体系案例并不多，即使是被认为比较成功的香港。大规模公屋体系建设也因其对房地产市场健康发展的破坏，商品房价格过高，政府被地产商俘获而屡遭诟病。此外，各种保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和监督问题，在目前大规模建设保障性住房的中国，并没有得到有效解决。从我国过去“经济适用住房”建设和分配的经验来看，面向社会的供给并不多，有相当部分定向分配，不合理而