论澳门特区出入境管制中的行政自由裁量权.docVIP

论行政自由裁量权 在澳门特区的法律体系中，行政自由裁量权被理解为法律授予行政机关在具体个案中做出决定的权力，其目的是要求行政机关在具体个案中寻找最佳解决办法。这个权力的范围是，在法律规定的宗旨和依据的前提下，行政机关在具体个案中为实现法律宗旨有选择具体手段、措施的权力。 一、行政自由裁量权的来源：基本法的授权 行政自由裁量权从其职权的依据来看，首先来源于澳门基本法的授权。基本法第16条规定：“澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务”。这里“依照本法有关规定”表明，行政管理权的行使首先要受合法性原则的羁束，其次，“自行处理”特区的“行政事务”说明授予特区在基本法框架下的行政自由裁量权。 就特区的社会治安管理而言，基本法在第14条在规定中央负责特区的防务的前提下，在第2款规定“澳门特别行政区政府负责维持澳门特别行政区的社会治安”。这表明，特区社会治安的管理，既是特区政府的职责，又是特区政府的权力。这种职责和权力，特区政府无权放弃，也不能懈怠。 对出入特区实行管制，是基本法赋予特区的职权，也是特区社会治安管理的重要内容之一。这种管制主要是针对人、船舶和航空器。例如，基本法第22条第2款规定：“各省、自治区、直辖市的人进入澳门特别行政区须办理批准手续，其中进入澳门特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求澳门特别行政区政府的意见后确定”。该条涉及中央与特区的权限划分，在对内地人士进入特区由内地批准的前提下，一般也认为此条赋予了特区对内地人士进入特区的入境核查的权力。与内地人士入境不同的是，根据基本法第33条的规定，澳门居民有在澳门特别行政区境内迁徙的自由，有移居其它国家和地区的自由。澳门居民有旅行和出入境的自由，有依照法律取得各种旅行证件的权利。有效旅行证件持有人，除非受到法律制止，可自由离开澳门特别行政区，无需特别批准。至于其它国家或地区的人士进出澳门，基本法第139条第2款则明文规定，“对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境，澳门特别行政区政府可实行出入境管制。”至于不在澳门注册登记的船舶和航空器进出澳门，基本法在第116条第3款规定，除外国军用船只进入澳门特别行政区须经中央人民政府特别许可外，其它船舶可依照澳门特别行政区的法律进出其港口。第117条规定，澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。这里的民用航空的管理制度就包括对民用航空器进出澳门的许可在内。至于国家航空器进出澳门，则需要中央的特别许可，不属于特区的权限。 要说明的是，对外汇、资金、贸易等，澳门特区按照基本法的规定，特区要保障其流动和进出澳门的自由，不实行出入境管制。例如基本法第109条第1款规定，澳门特区不实行外汇管制政策。澳门元自由兑换。 该条第3款规定，澳门特区政府保障资金的流动和进出自由。 同时，基本法第110条规定，澳门特区保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税。在第111条更明确宣布，澳门特区实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的流动自由。当然，对外汇、资金、贸易等不实行出入境管制，只能理解为不实行特别批准，并不意味特区有关部门依据有关法律的规定不能对其进行监管。 其实，在香港特区，按照香港基本法的规定，也同样对人员、船舶和民用航空器进出特区实行管制，在香港称为“区域界线管制”。这种管制分为航空、陆路和水路三种。其中，就人员进出管制而言，机场管制的目的是防止不受欢迎的人物和违禁货物进入香港特区、遏止非法移民；陆路管制的任务是打击非法入境和走私活动；海路管制主要任务是在海面上打击非法入境及其它罪行。澳门特区的做法大体与香港一致。 二、行使行政自由裁量权的依据：本地法律的规定 依据基本法的授权，特区就社会治安的管理（在澳门称之为内部保安）、尤其是出入境管制进行了立法。这些法律、行政法规主要有：第4/2003号法律《入境、逗留及居留许可制度的一般原则》、第5/2003号行政法规《入境、逗留及居留许可规章》，以及第9/2002号法律《澳门特别行政区内部保安纲要法》。 第4/2003号法律《入境、逗留及居留许可制度的一般原则》第2条的规定，特区设立出入境事务站，任何人士进入及离开澳门特别行政区，系经由官方为此而指定的出入境事务站为之。目前，澳门特区设立的边境站有：关闸边境站、路沊城边境站、外港边境站、内港客运码头边境站、沊仔客运码头边境站、机场边境站、珠澳跨境工业区边境站。按照第5/2003号行政法规《入境、逗留及居留许可规章》第3条的规定，出入境的管制由澳门特区出入境事务厅设立的上述边境站负责，并按以下方式为之：（一） 对居民的出入境作计算机纪录；（二） 对非本地居民的出入境作计算机纪录，并在有关护照或