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王轶智：确权及之后 作者：王轶智 时间：2014-07-10 土地制度改革是农村改革的核心。作为激活农村土地这一重要发展要素的基础性工作，近年来土地确权被寄予了最大关注和期望，甚至被称为“二次土改”。从十七届三中全会起，2009年以来的6个中央一号文件，都对加快农村土地确权登记发证工作作出了部署，提出了明确要求。2010年一号文件，提出“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”，2013中央一号文件提出，“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，2014年一号文件强调“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，“2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作”。土地确权，从解决承包经营权属混乱入手，摸清实情，明确权属，建簿颁证，稳定农民与土地的长久承包经营关系，扭转原来农村土地产权不明晰，农民利益没保障，权益不平衡的现象，从而进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，推动最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实，进而提高土地管理和利用水平，并且为建立城乡统一的土地市场奠定基础。土地确权的价值是无庸置疑的，但关键是确权改革能否明晰农村土地权属，能否为推动未来农业发展、农村繁荣，促进城乡发展一体化提供充足动力？ 　　一、土地确权能否彻底落实土地权属 必须清醒认识的是，当前推开的土地确权，既不是土地所有制度的变革，也不是承包关系的重新调整，只是对现有承包关系的稳定。2009年中央一号文件就明确提出，“严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为”， 这个要求在之后的政策中都得到贯彻。可见确权是对现有土地承包关系的“拨乱反正”，是对集体土地所有权和农民土地承包经营权的再明确。在此，就出现了三个矛盾： 一是确权的主体问题。确权是产权的厘清，这是市场体制的基础。土地确权有三个主要内容，一是所有权的确定，即集体经济组织，主要是以行政村、自然村、生产队的集体土地与国有土地产权的明晰，以及相关集体经济组织之间集体土地的界限确定；二是农民与集体土地的承包关系的明确；在某种程度上，也包含第三个内容，也就是农民对集体土地承包权的重新确认。实施确权的主体是县级政府，如果按照市场理论来说，政府与集体经济组织，甚至农民个体来说，都是平等主体，只不过是具有权威性和强制力的主体。如果说在明确集体土地所有权限和农民承包权力、承包关系上，可以充当无直接利益的公正第三方，或者说是权威主持人的话，那么在国有土地与集体土地的确权上，县级政府是县域国有土地的实际拥有人，是利益相关方，至少从理论上，存在着利已可能，或者说有利已的嫌疑。 二是确权的时限问题。确权后的土地承包时限，已经由之前的“长期”修改为“长久”，但长久到底比长期长多少？以前“承包关系长期不变”，至少可以理解为比《土地承包法》规定的“三十年”要长，长久比长期是长十年、二十年，甚至五十年、一百年，很少有人说得清。这就类似借贷合同没有写还款时限，在借贷中出现此类事件，出借方是可以随时要求借款方履行还款义务的。在现有政策框架下，当然几乎不可能出现集体中止与农民承包合同的现象。但给农民的信心仍然是不确定的，因为“长久”的具体时限，取决于决策者对其的理解，作为出包人的集体与承包人的农民完全没有决定权。时限的模糊，势必影响农民的投资信心，和承包权财产属性的实现。 三是确权实质不确权的问题。确权中最基本、难度最大的是承包权确权，事实上是确认土地承包关系而不是确认承包权力。当前明确土地承包权有两种形式，就是“确权确股不确地”和“确权确地”，似乎能很好地解决当前承包中的问题。但二轮土地承包初期，因为税费较重，存在农民放弃承包权没有承包土地的现象，这在欠发达地区表现得比较突出，在部分村没有承包土地的人口甚至接近或者超过一半。当时由于客观原因放弃承包权不代表他们不享有承包权，而且按照当时法律政策，承包期限是三十年，即使在三十年内无法享有承包权，但三十年后总该享受承包权。但确权显然会固化这种现象，当初没承包的可能“长久”享受不到土地承包权。况且从二轮承包之后，村内、队内人口发生了相当大的变化，人口出生死亡、迁入迁出，新增人口的土地承包权利能不能实现，退出人口土地承包权利该不该收回，显然以二轮土地承包为依据，甚至以八十年代联产承包为起点，都难以解决。在荒山荒坡荒地承包权方面，基本上是有偿承包，只有当时有远见、有资金的部分农民参与了承包，承包面积还都比较大，少则几十亩、多的成百上千亩，期限短则15、30年，长则50、70年，确权后村民享有的土地承包权的大小，差距悬殊。 二、土地确权到底能解决什么问题 二轮土地承包到现在已经将近二十年，承包经营权没有能明确到户，证书也没有完全发放到位，这是确权工作启动的动因。《民法》、《物权法》、《土地法》，都对农民宅基