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我国城镇化进程中农民“带土进城”问题研究 　　摘要：在我国城镇化发展过程中，由于法规和政策制度因素、农民土地权益侵害因素和农民自身因素的制约，广大农民进城落户的积极性受到严重影响。政府应制定和修改相关法律法规，让农民成为城镇化的最大受益者，合理确定农民“带土进城”的过渡期，稳步探索、分类实施、有序推进农民带土进城。 　　关键词：农民；带土进城；制约因素；政策法规；土地改革 　　中图分类号：F311文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）07-0150-03 　　“带土进城”是指允许农民带着农村所有的土地财产权益及其附着资产进入城镇落户变身市民，享有和城镇居民同等的基本公共服务和市民权利。在社会管理方式上，实行城镇社区化管理。在生产方式上，农民进城一方面可以重新就业，获得非农收入；另一方面，也可以继续从事农业生产，获得农业经营性收入和农地财产性收入。“带土进城”的核心是指农民进城落户后，包括宅基地和房屋使用权、承包地经营权、集体共有资产处置受益权、甚至相对宽松的农村计划生育政策和惠农政策等都长期保留不变或设定一个相当长的过渡期。也就是说，农民可自愿选择进城落户让原来的农村权益变现、变股，也可以选择进城落户留地、留房、留股。“带土进城”既不改变集体土地的产权属性，也保证了城镇化过程中农民带着土地权利变身市民。 　　近年来，国家采取了一系列措施推进市民化、城镇化的发展，但由于农民土地权益不能“权随人走”，加上进城后住房、就业、子女上学、社会保障制度不到位，使许多农民对进城落户瞻前顾后。因此，农民“带土进城”受到了全社会高度关注和热议。 　　1农民“带土进城”的制约因素分析 　　1.1法规和政策制度对农民进城的制约 　　1.1.1国家对农民“带土进城”的政策还不明确《土地承包法》第二十六条规定：“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。这一规定客观上要求农民进城落户时必须无偿地放弃承包地，这使得进城农民无法通过土地买卖，收回以往几十年在承包土地上的辛劳和投资成本，是对进城农民土地流转权力的限制和剥夺。由于舍不得依附在农村户口、承包地、宅基地等方面的权益，当农民面临进城落户选择时心态复杂，犹豫不决；即使在城市有了稳定的就业和住房，也很难最后下定决心进城落户[1]。 　　土地是农民拥有的最基本资源，随着农村人口流动和社会就业结构的变化，农民对农业和土地的关注已经从过去的多打粮食转向能否获得更多的收益。显然在土地不断增值和在城市里农民就业不充分、不稳定的情况下，让农民彻底放弃土地和相关权利，必将严重损害农民的利益，造成社会的不和谐、不稳定，更重要的是它严重禁锢了农民进城的积极性。 　　1.1.2现有政策在执行上出现偏差1996年以来，中国城镇建设用地面积增长速度是城镇化增长速度的3倍。各地政府普遍存在的“土地财政”使其热衷于把城镇化作为“大蛋糕”，盲目“求大求阔”，不断新建园区，引进重复项目，修建高楼大厦。这些盲目扩张严重挤压了农村的发展空间，使城市居民与农民的二元差异更为明显。 　　城镇化的核心是人的城镇化，主要是要提高城镇化的质量[2]，重点是研究城镇化过程中产业对人的带动作用，通过发展产业创造新的就业机会，做到产业融入城镇，人才及时跟进。因此我国快速发展的城镇化应该是从“扩空间”向“提功能”转变，一方面让没有进城的农民尽快改变居住条件，发展新兴城市和实现就地城镇化；另一方面使已经进城的1.58亿农民工群体安心留在城市、融入城市，这是当前最为迫切的现实问题。 　　1.1.3失地农民社会保障制度不健全土地是农民就业和工作的场所，是农民收入的重要来源。农民被征地后，就业比例很低，尤其是在我国中西部欠发达地区，有相当一部分农户面临失地又失业的困境，这给农村的和谐和稳定带来了严重威胁。当前，我国农村社会保障体系尚未完全建立，农民生活缺乏长期保障。由于农村经济不发达，保障经费很难解决，失地农民难以享受到与城市居民相同的社会保障。 　　1.2农村土地变更对农民土地权益的侵害 　　1.2.1农民的土地权益不同程度受到侵害在城镇化快速发展的过程中，由于新建园区、旧城改造、村庄建设等，农村土地价值日益显化，土地价格增值收益迅速攀升。一些地方出现了背离农民意愿的事件，如征地拆迁补偿不合理、不到位，强拆农民住宅，利用撤乡并镇违规违法用地，“赶农民上楼”等等，本质都是一样的，目的是想早点拿到农民的土地。有的城镇由于没有产业做支撑，新的就业机会没有形成，造成了经济发展缓慢和不稳定的现象。有的地方政府通过招拍挂的方式获得一部分土地出让金收益。这些急功近利、“圈地造城”、“卖地收钱”的局面如果不改变，城镇化将会带来巨大的经济泡沫和灾难。 　　1.2.2农民的土地增值收益受到侵害一是土地补