公共管理模式嬗變社会契约论的分析视角.docVIP

公共管理模式嬗变：社会契约论的分析视角 摘要：社会契约论所蕴涵的对政府与公民关系的设定是解读公共管理模式嬗变的理论路径。从君权神授到主权在民，社会契约论颠覆了统治行政的合法性信仰，推动了统治行政到官僚行政的模式嬗变。面对官僚行政工具理性的困境，新社会契约论以公民参与为内核重构公共管理的价值理性，促成服务行政对官僚行政的超越。社会契约论核心理念的演化是促成公共管理模式嬗变的重要原因。 关键词：官僚行政；服务行政；社会契约论；公民参与 公共管理模式指的是以政府为核心的公共组织建构与运行的一系列假设、理论和分析框架。它以公共权力的不同来源和运行模式阐释了政府与公民关系的历史流变。在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域已渐次历经从统治行政到官僚行政再到服务行政的模式嬗变，见证了公民“从身份到契约”的社会进步，亦展现了政府从注重工具理性到强调价值理性的精神跋涉。在公民的尊严和权利逐步凸显的过程中，公共管理模式嬗变与社会契约的建构历史性地契合在一起。以社会契约论解读公共管理模式的嬗变，可以透过社会现实发展的复杂表象，深刻理解其模式转换的深层原因和模式建构的价值目标。 一 社会契约论是在继承和发展古代契约思想的基础上提出的一种比较系统的关于国家起源、性质和基本原则的理论。从霍布斯洛克选举的形式合法性使得行政官僚并不需要将公众同意纳入视野，而是将其视为一个既定的存在。对于他们来说，规范性问题争论的时期已经成为过去，这个已经成为过去的时代已经为他们奠定了巩固的价值前提。这在很大程度上割断了政府与公民之间的权利义务的对等关系，使得政府与公民之间的责任联系的路径被改变，公民难以通过正常的政治渠道问责政府。 更为严重的是，官僚行政被定位成一种纯粹追求效率的执行过程：不受外在环境因素影响，不需要向社会负责，也不需要对公众开放。自身的高度自主性使官僚制组织构成一个单中心权威的封闭系统。在严格的等级节制和规章制度下，服从和效率成了管理过程的核心，公众的需求在行政活动中根本得不到反映。政府没有公民参与行政的制度设计，公民也没有参与行政的实际权利。公民作为社会契约的委托人，却只是行政管理的对象，处于被管理和服从的地位。这种政府对公民的单向度管理只追求手段的合理性，而不考虑其外部社会的合法性意义，最终只能使官僚行政成为“牧民之术”，而非为民的行政。 社会契约的制度设计生成行政官僚的困境，行政官僚的扩张则进一步加速了“契约的死亡”。一方面，社会契约作为公民与政府之间的自由意志协定，明确了当事人相互之间的权利和义务。但战后福利国家的过度干预促成了行政权力的不断扩张，大量的当事人约定之外的义务由国家强制引入契约关系，形成对契约自由至上理念的沉重打击。社会契约所隐含的自由、功利和理性的内在要求，与契约社会中的公平建构格格不入。另一方面，社会契约在本质上是一种权力的分配与运行方式。政府权力的结构配置反映了政府与公众关系的变迁。沿着这一思路，当三权分立由议会至上变为行政主导时，民主政治的外延必然向公共行政领域延伸。而政治行政二分法把行政排除在政治范围之外，最终只能导致公民与政府之间的契约关系被架空。 社会契约论再也不能承载社会结构和政治结构变迁的价值追求而陷入难以自拔的困境。以至于耶鲁大学法学教授格兰特·吉尔莫发出感慨：“有人对我们说，契约和上帝一样已经死亡，的确如此，这无任何可以怀疑的。” 二 对公众利益的漠视，使得官僚行政的政治合法性最终沦落为行政合理性设计，模糊了行政的终级目的，官僚行政的改革势在必行。由于官僚行政困境主要是基于践行社会契约所引发的内在矛盾，因而对于官僚行政的改革方法还必须先从社会契约层面入手，以为新的公共管理模式提供理论基石。 面对社会契约论的重重危机，也为了回应日新月异的社会变革，20世纪70年代，罗尔斯首先利用社会契约的假设，以“纯粹正义的程序”来审慎思考实现正义的路径，使得契约精神在当代重新复兴。 社会契约论的重心是要解释国家来源或者权力合法性的问题，建立一种有别于统治社会的民主社会，所以其最重要的东西是全体公民达成一致、进行权利让渡的契约，国家作为契约的结果远比达成契约的程序重要。但在罗尔斯的理论逻辑中，程序比结果重要。契约不是一个经验事实，订立契约也不是一种真实的历史过程，社会契约只是他借用的发现正义的方法和手段，是达至正义彼岸的价值工具。按照罗尔斯纯粹程序正义的观念，正义的程序一旦执行，它所达到的任何结果都是正义的。因此，关键不在于我们“选择了什么”，而在于“如何选择”。如果我们能够设计出一种正义的程序，那么我们从中所选择的任何原则都是正义的，无论它们是什么。通过程序正义，条件的公平就转变成为结果的公平。罗尔斯将正义作为社会契约论的灵魂，从而使其新契约论有着极其强烈的现实关怀。 针对吉尔默所宣告的耸人听闻他