行政职权的行政法解析与建构.docVIP

现代行政法上的行政权研究 　　我国行政法制实务中的许多典型案例表明，“行政职权”概念的不确定性和操作界限的模糊性常常带来理论和实践上的许多困扰，例如行政机关之间的越权之争难以判定和解决，行政机关或行政公务人员的失职责任难以追究，行政组织人员法的立法滞后问题长期未能得到有效解决等等。因此，在宪政和行政法治理念的指导下，采用规范分析的方法进一步研究和明晰行政职权的一些基本理论问题，正确把握行政职权的现代含义、基本特征、主要内容、配置方式和行使界限，处理好行政优益权与行政职权、行政职责与行政职权的关系，这对于行政主体和行政公务人员正确认识和运用行政职权，严格依法行政，加快建设法治政府的步伐，或能有所助益。 　　一、当代行政法上的行政职权理念 　　(一)行政职权的内涵界定 　　作为国家权力之一的行政权力，是一种强大的支配力量和调控力量，它在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，必须纳入法律制度框架中加以明确有效的定位、监督和制约，也即实现行政权力的法定化，才有利于实现法治状态，促进和保障一个国家、地区的经济与社会发展。行政职权应当是行政权力法定化的具体表现。笔者认为，可将行政职权定义为：行政主体依法享有的、对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能。它是定位到具体的组织机构和职位上的行政权力，是通过立法将行政权力与一定的行政主体、行政事务联系起来加以规范的结果。 　　(二)行政职权的基本特征 　　1.法定性。任何一个组织的行政职权都是法定的，而不是自我设定的。换言之，行政主体拥有或行使行政职权必须通过合法途径，否则便不能成立。 　　2.公益性。行政职权的拥有与行使旨在谋求和保护国家、集体、社会的公共利益，同时保护行政相对人的合法权益，必须符合法定的公共目的和范围。 　　3.专属性。行政职权的归属，在主体上具有专属性，也即只属于行政主体，行政相对人不具有行政职权，受委托组织也只能代行行政职权。 　　4.国家意志性。虽然在行政职权的行使过程中难免会掺入行政职权具体行使者某种程度的个人因素，但行政职权本身的性质和内容乃是国家意志的体现，而非个人意志的体现。 　　5.单方性。行政职权的行使是行政主体单方意思表示的行为，而非双方行为(行政合同行为除外)。行政主体行使行政职权取决于自身判断，不以相对人的意志为转移。 　　6.强制性。行政职权的行使以国家强制力作保障，具有直接支配他方当事人的强制命令力量，也即可以通过行使行政职权迫使或禁止相对人作出某种行为、实施某些活动。 　　7.不可处分性。行政职权不仅表现为法律上的支配力，还包含着法律上的职责要求，实际上是职权与职责的统一体，故行政主体对其拥有的行政职权不得任意转让和放弃。 　　8.优益性。行政主体在行使行政职权时，相对于行政相对人而言处于优越的法律地位，依法享有行政优先权和行政受益权，这是一种特殊的法律保障与物质保障。 　　(三)行政职权的基本内容 　　对于行政职权，从不同的角度可作不同的分类，人们一般将其抽象概括为：(1)外部行政职权与内部行政职权(适用于特别权力关系);(2)固有行政职权与授予行政职权;(3)一般行政职权与专有行政职权;(4)明示行政职权与隐含行政职权;(5)同类行政职权与异类行政职权;(6)羁束性行政职权与裁量性行政职权;(7)形成权、命令权、制裁权、管理权;(8)行政决策权、行政执行权、行政监督权、行政救济权;(9)行政立法权、行政执法权、行政司法权;等等。这些分类有助于判断各类行政职权产生的合法基础，有助于判断某一行为是不是违法行政、不当行政、超越行政职权或滥用行政职权，一句话，都有助于人们对行政职权的全面认识。 　　笔者认为，从操作层面看，行政职权的内容丰富、关系复杂，须结合行政职权所表现出的方式与范围，还要结合行政职权所包含与体现的职责要求，也即以法律规定为基础，来准确把握和行使行政职权。具体而言，本文将常见的外部行政职权概括为如下16种： 　　1.制定行政规范权。这里所谓行政规范，是指广义的行政规范，它包括行政法律规范和其他行政规范(后者也常常简称为行政规范，这是狭义的行政规范概念)。制定行政规范权主要是指行政机关的行政立法(制定行政法规、规章)和制定其他行政规范(制定其他行政规范性文件)的行政职权。 　　2.行政调查权。即行政主体针对某项行政管理事务有关事实或争议，通过法定方式对有关行政相对人和组织机构进行专门调查了解，以掌握真实情况和必要证据，便于作出相应处理的行政职权。调查对象有义务配合、协助行政调查。 　　3.行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行一般性或专项监督检查的职权，如食品卫生检查。行政检查权是一种常规性和强制性地了解有关情况的权力，检查对象不得拒绝或隐瞒有关情况，否则会直接导致受到行政处罚的后果。