联合国安理会决议造法的国际法思考 投稿：郝堼堽.docVIP

联合国安理会决议造法的国际法思考 投稿：郝堼堽 　　 中图分类号：DF94 文献标识码：A 文章编号：1672-769X(2015)06-0099-07 　　 自1946年通过第一项决议起至1990年伊拉克入侵科威特之前，联合国安理会在漫长的40余年的时间里仅通过了659项决议。自从针对“伊拉克-科威特间局势”通过的第660号决议起至1999年，安理会通过的决议的数量则达到了624项(第660号决议-第1284号决议)；并且，在进入21世纪之后，截至2015年10月9日通过的最新一项第2241号决议，上述数量在十余年间又增长了957项①。由此可见，自冷战结束以来，安理会通过其作出的大量决议在维护国际和平与安全中发挥了越来越重要的作用。而随着联合国安全理事会在维护国际和平与安全中发挥的作用不断提升，安理会是否得以在其决议中创设新的国际法规则并且适用于一般情形下的全体成员国问题，倘若有权作出上述所谓的“造法性决议”，那么该决议具有何种法律效力等问题，一直为国内外学界所广泛关注②。西方学者的主流观点认为，安理会决议的内容应当仅限于根据特定情势向特定国家施加义务，而不应当具有创设被普遍遵守的国际法规则的功能③。对此，在我国亦有学者提出，安理会造法性决议的合法性将至少在对威胁国际和平与安全的情势的认定的中立性、安理会职能范围扩张的法定性、决议通过程序的公正性和与人权保护之间的冲突等方面受到质疑④。然而，在实践中，基于国际和平与安全问题的日益复杂，尤其是在“9·11事件”发生之后，安理会接连通过的多项在既存国际法之外实质地增加了全体成员国法律义务的决议，却不仅基本上为各成员国所接受，同时亦切实地对维护国际和平与安全起到了促进的作用。是故，笔者认为，对安理会决议造法的认识不能仅仅基于理论或实践简单地做出结论，而应当在首先明确了安理会决议造法的实践情形的基础上，对据以支持其合法性和正当性的法律依据、客观需要以及使其与国际法治相抵触的不足、缺陷等进行全面考察，据此才能评价安理会既有的决议造法实践和安理会决议造法的行为本身。 　　 一、安理会决议造法的实践情形 　　 首先，安理会决议的性质由特定性发展为普遍性。传统观点认为，由于安理会的职能一般仅限于保护特定成员国免受暴力的国际冲突或者国内叛乱等情势的侵害，以及处置涉及特定国家对国际和平与安全的威胁问题，因此，其决议的内容亦应当以针对特定国家采取相应的措施为限，即在性质上应当是具有特定性的“国别的决议”(“country-specific resolution”)⑤。然而，倘若要求决议的性质必须固守以国别为标准的特定性，那么，安理会在应对那些并不直接产生威胁或者威胁的后果并不发生在特定国家的领土范围内的国际和平与安全问题时，其所发挥的作用便必然将受到影响和限制。对此，有学者即指出，针对特定成员国采取制裁或者干涉措施的决议并未能够广泛地阻止核武器在全球的扩散，而对非国家方式的恐怖主义、海盗行为或者气候变化采取通常以特定国家为对象的武装干涉或者经济制裁措施亦显然是不切实际的⑥。事实上，安理会在坚持通过前述特定性的“国别的决议”处置有关特定国家的威胁的同时，其关注的重点亦开始向包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、儿童士兵征募、非法武器走私等在内的诸多对国际和平与安全造成了全面威胁的问题转移，并且为应对上述问题而通过了一系列以全体成员国为对象的、向全体成员国施加义务的“普遍性决议”(“thematic resolution”)。1999年，安理会通过的关于保护武装冲突中的儿童的第1261号决议、关于保护武装冲突中的平民的第1265号决议以及关于消除国际恐怖主义的第1269号决议，可认为是安理会决议的性质由特定性发展为普遍性的发端。例如，第1269号决议规定，全体成员国应当“通过双边和多边协议、安排开展合作，防范和打击恐怖主义行为，保护本国国民和外国人免受恐怖主义袭击，对实施了恐怖主义行为的罪犯进行审判，并且通过一切合法手段预防和抵制本国境内的任何准备或者资助恐怖主义的行为”⑦。同样的，2001年和2004年，安理会分别通过的关于国际合作打击恐怖主义的第1373号决议和关于防止核生化武器扩散的第1540号决议，被普遍认为是安理会决议造法的典型。因为，安理会“一反常态地”针对的是联合国全体成员国，而非某一或某些特定的国家，并且，其向各成员国施加的义务亦具有“一般针对性”，即规定了各成员国在一般情势而非特定情势下作为或不作为⑧。可见，安理会决议造法的实践，就是其通过的决议是以全体成员国为对象的具有普遍的性质；而这类普遍性决议造法的具体表现，则是其构成了为之后的其他决议，尤其是前述具有特定性国别的决议所应遵循的先例。具体而言，大量的特定性国别的决议的序言均明示了该决议所采取的措施或者对特定国家施加的义务