第九章国算和预算管理体制.ppt

2、 预算收支范围 预算收支范围的划分实际上是确定各级政府的事权和财权。收支范围划分是否合理，关系到政府预算管理体制的运行是否有效率、政府的各项职能能否充分实现、各层次的公共需要能否有效满足等多方面、多层次的问题，因而是预算管理体制设计的核心。预算收支范围的划分包括支出划分的依据和收入划分的方法两个基本问题。 （1）支出划分的依据。各级政府的职责任务即事权是划分各级预算收支范围的基本依据。实际上，各级政府的事权是财政职能在各级政府间具体界定的结果。在现实生活中，事权范围的划分体现在国家对各级政府具体职责的规定上。如按部门或单位的隶属关系，一级政府管辖的部门或单位就由该级政府负责其费用支出；按项目的管理权，一级政府安排的项目由该级政府负责出资，中央与地方共同安排的项目由双方共同出资；按政策的制定权，一级政府出台的政策由该级政府落实所需的资金，或由该级政府为主，各受益方适当分担，等等。 （2）收入划分的方法。事权的划分决定支出的划分，而支出的划分又制约收入的划分。收入的划分应能保证各级政府基本的支出需要。也就是说，一级政府本级预算收入划分多少，以何种收入为主，应以该级政府的基本支出需要而定，尽可能使财权和事权达到统一。但一般而言，中央政府的财源及收入范围应大于其本级支出需要，以保证中央政府对财政和经济全局的控制力。 收入划分的方法体现在具体的预算管理体制类型中，具有现实性和可操作性。不同的预算管理体制类型有不同的收入划分方法，如在中国传统的集中型预算管理体制中，主要采取统收统支、收入分类分成、总额分成等方法，改革开放初期，采用过各种形式的收支包干制。在市场经济条件下，与分级预算管理相对应，收入的划分通常采用分税的方式，但分税的具体做法在各国也不尽相同，如美国的联邦财政收入主要为个人所得税、社会保险税和公司所得税；在法国，增值税在中央政府收入中占有十分重要的地位；在中国，增值税和消费税在中央政府收入中居主导地 3、 预算调节制度 通过预算收支范围的划分不可能完全实现政府预算体系中的纵向均衡和横向均衡，这不仅由于支出划分与收入划分所遵循的标准不完全一致，造成不同级次预算主体之间收支不对称，而且因为地区间经济发展的非均衡性会使相对落后地区的政府收支难以平衡，此外，地方公共商品的利益外溢问题也需要以一定方式加以解决，因此，在既定的收支范围划分的基础上进行收支水平的调节是必要的。这种调节包括各级预算间的纵向调节和各地区同一级次预算间的横向调节，前者以纵向转移支付实现，后者以横向转移支付实现。调节的目标是使各级政府事权和财权的完全匹配。 第四节 分税制预算管理体制 一、分税制的内涵 二、分税制的基本内容 一、分税制的内涵 分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税种来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，自求平衡，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。其要点是：一级政府、一级预算，各级预算相对独立、自求平衡；在明确划分各级政府职责的基础上划分各级预算支出范围；收入划分实行分税制，划分方法主要按税种划分，对部分税种也可采取收入共享或税基共享方式；对预算收入水平的差异通过政府间转移支付制度进行调节。现代分税制是建立在市场经济基础上的，市场经济要求不同级次的政府提供不同的公共商品，同时税收是财政收入的基本形式。分税制为政府在市场经济条件下的有效运作提供了重要的制度基础。 二、分税制的基本内容 由于政治经济制度、历史文化传统的不同，不同国家的分税制会有很大的差别。但就一般情况而言，分税制应包括下述内容。 （一）界定各级政府的职责和事权范围 中央政府的事权范围应包括：在经济调控领域，制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，调节国民经济总量和结构，保持供需总量平衡并促进经济结构合理化，保证国民经济持续、稳定、健康发展；在资源配置领域，提供全国性公共商品和混合产品，承担跨省区重大基础设施和基础产业项目的投资；在收入分配领域，调节国民收入分配结构和组织社会保障，把收入差距控制在有利于经济发展与社会稳定的范围内，兼顾公平和效率目标。 地方政府的事权范围应包括：制定并组织实施地方经济社会发展战略，调节地方经济结构；根据当地居民对公共商品的需求，合理确定地方税和非税收入的规模与结构，并按预算程序转化为各项公共支出，有效提供地方性公共商品和混合商品；执行国家统一制定的各项政策法规，维护辖区内的社会经济秩序。对地区间的共有事权尤其是公共设施建设领域里的共有事权，如公路、铁路、港口、机场、电信等，应按照项目的受益性原则，进行具体的划分和界定。 （二）以事权划分为基础，确定各级政府的支出范围 总的来说，政府的支出范围应定位于市场失效领域，以满足公共需要为基本目标。根据对各级政府事权的界定，诸如国防、外交、国家立法与司法、中央行政管理、