主任检察官办案责任制改革相关问题思考.docVIP

主任检察官办案责任制改革相关问题思考 　　【摘要】主任检察官办案责任制改革到现在的关键阶段，在改革推进路径上要及时转向，采取自上而下型；改革要具备科学性，要针对行政化弊病产生的病因进行制度设计；改革要具备同步性，尤其要注意与横向公务员改革之间的同步和纵向的检察系统内部的配套制度的同步；改革稳妥推进的核心在于加强监督而不是在于限权。 　　【关键词】主任检察官 办案责任制 改革理念 　　【中图分类号】D926.3 【文献标识码】A 　　主任检察官办案责任制改革的路径 　　主任检察官的改革主要有三种路径：一是自上而下型，即顶层做好科学设计方案，然后在下面推行，根据推行过程中反映的情况来不断修正。二是自下而上型，即基层探索，然后顶层根据基层探索出的经验来制定具体方案。三是上下结合型，这是推行这次改革的高层声音。显然，第三种方案听起来很完美，但是却不一定适合司法改革，缘于不好操作。改革是一个严肃的事情，高层的每一个决定都必须缜密、慎重，显然不可能根据各地试点情况来反复修改改革方案，否则就有朝令夕改之嫌。第二种路径对于顶层来说要省事些，这次的主任检察官改革基本上是采用的第二种路径，这种路径也有不少优点，能广纳民智、集思广益，但是这种路径也有不少缺点，那就是改革成本较大，改革效率低下。学界不少人士认为这次主任检察官改革试点工作已经取得的成效与高层当初“可复制、可推广”的愿想之间的暂时还存在差距，纠其主要原因就是这种改革路径的选择。 　　首先，自下而上的改革路径导致改革容易碰壁。中国有自己的特色国情，以至于在检察权这样具有浓厚的司法属性的权力定位上，我们也不得不承认其行政属性，这被学者戏称为“生于司法，却无往不在行政之中”①。行政属性的浓厚导致改革的被动，比如在物质待遇方面，除了极个别地方，绝大多数试点单位都没有落实，究其原因是地方财政部门和人社部门通不过，通不过的理由在于检察机关报的改革方案中关于改善职级待遇的的条文没有明确的高层文件规定，容易被地方行政部门认为是“师出无名”，换言之这与当前的工资和财税制度存在冲突。此外，有些地方探索和地方党委沟通联系，争取取得地方的支持，这不失为一条捷径，但是这是本末倒置，背离了此次司改去地方化、去行政化的主题，是走回头路的表现，釜底抽薪之计应该是顶层对于财税制度的匹配改革设计。 　　其次，自下而上型改革容易没有中心。如关于主任检察官的称谓问题，有些地方的试点就称之为员额制的检察官，有些地方的试点叫主任检察官，其实这不是简单的称谓差别的问题，而是称谓背后检察执法办案主体的认识分歧问题。要从一组人里面选择一定数量的优秀人才，有两条路径：一是宣布优秀人员的名单，没有列入名单的自动淘汰，二是宣布不优秀人员的名单，列入不优秀人员名单的人自动淘汰，两种路径的目的是一样的，但是最终的执法办案责任主体却又差别，一种是主任检察官，一种是检察官。其实检察改革可谓是盖一栋高楼，应该在基本框架确立的基础之上，再进行其他的“细致装修”，如果对于基础框架性的东西没有基本共识，那么有可能导致在吊角楼的框架基础之上搞欧式风格的装修，既根基不稳又不伦不类。 　　最后，自下而上的改革容易导致改革效率低下。检察官办案责任制改革是一个牵一发而动全身的系统工程，而这个系统工程最大的困难显然不是来自系统内部，而是来自系统外部。比如在大部制还是小部制的取舍上，学界主流观点认为“实行办案组编制，行扁平化管理，则由于克服部门林立、人浮于事的弊端，更有利于办案”②，但是多数试点单位却并没有采取取消内设机构、合并部门的实际行动。显然这并非这些试点单位懒政消极，究其原因，有的是出于加强检察机关内部监督的考虑，比如捕诉合一有可能导致逮捕权的滥用；有的是出于改革阻力的考虑，毕竟会有很大比例的部门负责人会被“削职为民”，这部分人会有意见；更多的是出于对中国现有体制的考虑，检察机关平时向编办要编制本来就十分困难，要撤销二级机构十分容易，但是如果将来的最终方案还是采取小部制不撤销二级机构，那么要恢复这些机构就会十分困难，显然持观望态度是一种不得已的稳妥选择。 　　综上所述，司法改革有其特殊性，自下而上的改革进路确实弊害较多，学者也认为“司法体制改革需要立足于系统观基础之上的‘顶层设计’，也需要设计者拥有缜密思维、理性精神，避免改革中肓动主义”③。如果高层设计改革方案越详尽，下面的改革推行质量和效率就将大大提高。当下主任检察官的改革已经进入到了关键时期，地方探索与顶层设计之间的不协调让不少人士对此次改革持悲观态度，亟待高层就某些根本性的问题做出明确的规划方案。 　　主任检察官办案责任制改革的科学性 　　一个改革要科学推进有两个基础性问题需要明确，一是改革要解决的问题是什么，二是为什么会出现这个问题。第一个问题是改革的中心问题，第二个问题是改