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环保税热点答疑 　　《环保税法（草案）》最大的亮点在于明确规定了税收立法权的归属。在税收法律原则的落实过程中，人大是法律和规则的制定者，政府是规则的执行者，纳税人是规则的遵守者。 　　近期，第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《环境保护税法（草案）》（以下简称《环保税法（草案）》）进行了首次审议，草案提出在中国开征环境保护税。《中国经济报告》记者日前就《环保税法（草案）》的相关问题专访了北京大学法学院教授刘剑文。 　　环保税法的亮点与立法宗旨 　　中国经济报告：2016年8月29日，《环保税法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，你认为其最大的亮点是什么？ 　　刘剑文：《环保税法（草案）》经过了两次公开征求意见。2015年，国务院法制办对其第一次公开征求意见，这次是全国人大常委会对其公开征求意见。与上次相比，这次的《环保税法（草案）》有很大进步。最大亮点在于明确规定了税收立法的权属，这涉及到在税收法律原则的落实过程中，人大、政府和纳税人三者之间的关系。 　　目前，中国共有18个税种。由于中国各地方的社会发展状况差异较大，所以所有税种都由全国人大和全国人大常委会立法是不现实的。在我看来，在坚持中央立法的前提下应当赋予地方一些自主权。在8月29日的《环保税法（草案）》中，规定了一个浮动税率，地方可以在中央规定的范围内，确定符合本地区实际的税率，这体现了地区的差异性，赋予了地方一定的自主权。 　　中国经济报告：环保税法的立法宗旨是什么？应该如何设计税制以实现其立法宗旨？ 　　刘剑文：环保税法的立法宗旨包括两个方面：第一，要保护和改善环境，减少污染物的排放，推进生态文明建设。第二，要保护纳税人的权利，维护社会的公共利益。由于税收是要素法定，它的基本要素包括纳税人、征税对象、税率、计税依据、税收优惠和法律责任等。征收环保税要基于社会的公共利益来考虑。我认为在环保税法中可以专门设置有关纳税人和征收对象的章节。 　　在设计环保税制时应考虑税负问题。在我看来，不是所有的税种改革都是以缓解税负为目标。由于环境保护税很特殊，所以污染和纳税应呈正比关系，且应当遵循谁污染谁纳税、污染多纳税多的原则，而不能只强调改革是以减轻税负为目标，这对环保税并不合适。 　　环保税法中人大、政府和纳税人之间的关系 　　中国经济报告：环保税法涉及人大、政府和纳税人之间的关系问题，应当如何处理？ 　　刘剑文：环保税法的制定应当处理好人大、政府和纳税人之间的关系。三者之间的关系应该是：人大是法律和规则的制定者，政府是规则的执行者，纳税人是规则的遵守者。这是国家治理现代化和法治现代化的需要。虽然在短期内政府有一定的优势，因为政府有税务、财政、海关等部门专门从事税务工作。但是，因为中国人大和政府的根本利益是一致的，它们是国家治理的两个支柱，因此，不能把两者对立起来，而是要协调两者之间的关系，充分调动它们的积极性，使它们各负其责、各行其能。具体包括两条路径：1.政府提出制定和修改一个法案的方案，但必须报人大批准。2.法案由人大牵头，政府能够参与，但是最终决定权属于人大。因此，我们应该推动人大的能力建设，最终让它在国家治理中发挥应有的作用。 　　税收法定涉及对国务院税收立法权的限制。《环保税法（草案）》第12条规定了环境保护税的减免优惠，共有5项减免优惠，前4项是法定的，第5项是国务院根据情况可以给予减免优惠。从中可以看出，《环保税法（草案）》对国务院的权力作出了很大限制。因此，未来立法要更多地考虑民主性、科学性和可操作性。 　　《环保税法（草案）》中关于授权立法方面还存在不足。第一，《环保税法（草案）》第22条规定“纳税人从事海洋工程向中华人民共和国管辖海域排放应税大气污染物、水污染物或者固体废物，申报缴纳环境保护税的具体办法，由国务院税务主管部门会同国务院海洋主管部门规定。”这种授权立法的层次过低，建议对海洋污染物作出法律规定，应当具有较高的授权立法层次和严格的授权立法程序。第二，《环保税法（草案）》第12条第5项规定了国务院批准免税的5种情形，我认为应该对这个授权作出一定限制，限制包括国务院批准免税的其他情形是为了应对突发的环保事件，且应该加强对这方面的立法监督，并报全国人大批准和备案。 　　环保税法的影响与意义 　　中国经济报告：中国以前实行的排污费制度有哪些不足？《环保税法（草案）》首次审议对中央、地方、企业和个人有什么影响？ 　　刘剑文：中国以前实行的排污费制度有两个方面的不足。1.随意性大，导致不缴费或少缴费。2.地方和部门的干预相对较多。 　　《环保税法（草案）》遵循税负平移原则，这是考虑到人们对新制度需要一个认同过程，防止阻力太大。目前，在中国经济发展下行背景下，如果对企业征收过重的环保税，企业的压力将会更大。事实上