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赋予设区的市地方立法权不会一放就乱 　　武 增 　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（以下简称《修改决定》），这是立法法自2000年颁布施行以来的首次修改。这次立法法修改的一个引人关注的重要内容是赋予所有设区的市地方立法权，就这一内容的修改背景和有关问题，值得深入理解领会。 　　设区的市地方立法权的由来 　　根据宪法和有关法律，我国的行政区域中有三种“市”，一是直辖市，二是较大的市（也称“设区的市”，文件有时称为地级市），三是不设区的市（文件有时称为县级市）。目前全国设区的市共有284个，其中49个城市在立法法修改前已经享有地方立法权。 　　较大的市地方性法规是我国地方立法的组成部分。我国宪法对省级人大及其常委会行使地方立法权作了规定，较大的市地方立法权，则是伴随着几次地方组织法的修改及立法法的制定逐步形成的。具体始于1982年12月五届全国人大五次会议（在同次全国人民代表大会上通过了82宪法）修改地方组织法。在这次会议上，“不少地方提出，除直辖市外，一些较大的市，政治、经济、文化地位比较重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法规。为了适应这些城市的实际需要，又考虑到宪法规定省、自治区、直辖市才有权制定地方性法规，草案补充规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。” 1986年12月修改地方组织法时，将“拟订地方性法规草案”修改为“制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行”。在2000年通过的立法法中，将经济特区所在地的市纳入“较大的市”的范畴，赋予其地方立法权，同时进一步简化批准程序，规定省、自治区人大常委会对较大的市的地方性法规的合法性进行审查，如同上位法不抵触的，应当在四个月内予以批准。为了保持法制的协调统一，立法法还规定：“省、自治区人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。” 　　立法法修改前，我国49个享有地方性法规制定权的较大的市，包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市。根据地方组织法的规定，自1984年12月至1993年4月，国务院先后4次共批准了19个享有立法权的较大的市，分别是：1984年批准了唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、重庆（后于1997年3月改为直辖市）、洛阳;1988年批准了宁波;1992年批准淄博、邯郸、本溪;1993年批准了苏州、徐州。自1994年起，国务院未再进行此类审批工作。在此后的全国两会上，一些全国人大代表和政协委员提出恢复有地方立法权的较大的市的审批工作，同时也有意见认为，赋予地方立法权应当由全国人大或者其常委会行使，不宜由国务院对哪些地市享有地方立法权进行审批。 　　此次立法法修改，考虑到我国国家大，各地经济社会发展不平衡，即使在同一省份，一些地方之间的自然条件、历史文化和发展水平差异也比较大。为适应地方的实际需要，根据党的十八届四中全会的要求和各方面的意见，决定赋予所有设区的市地方立法权。因为此前立法法中的“较大的市”具有特定涵义，只包括部分设区的市（即上述49个市），赋予所有设区的市地方立法权后，直接使用“设区的市”的表述更加明了，也易于理解，因此将“较大的市”的相关表述修改为“设区的市”。由此，较大的市地方性法规已成为了一个历史概念，而代之以“设区的市地方性法规”。 　　设区的市地方立法的权限范围 　　党的十八届四中全会在提出赋予设区的市地方立法权的同时，要求明确地方立法权限和范围。根据各方面意见，修改后的立法法规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。 　　对于设区的市地方立法权限范围，在立法法修改过程中，有几种不同意见。第一种意见认为，赋予所有设区的市地方立法权后，地方立法主体一次性增加了二百多个城市，加之不少地方立法力量较弱，有必要对设区的市的立法权限进行限制，以维护法制统一。第二种意见认为，从以往看，49个较大的市制定的地方性法规遵循地方组织法和立法法规定的“不抵触”原则，总体情况是好的，加之对设区的市地方性法规规定了由省级人大常委会批准的机制，在扩大地方立法主体的范