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加强行政组织法制建设 摘要：实践中政府机构改革的频繁与封闭性，行政组织设置的随意和非理性化，行政人员调配任用的人情化和非科学性等诸多问题，在一定程度上反映了我国行政组织建设的滞后或法制的不健全，因此必须加强行政组织立法，实现各级行政机关组织、职能、编制和程序的法定化。 关键词：行政组织法制建设 政府职能法定化 行政编制法定化 工作程序法定化 江泽民同志在党的十五大报告中明确提出：“加强行政组织立法，实现各级政府机构，职能，编制和工作程序的法制化。”如何以邓小平行政法治理论为指导，运用法律手段加快政府机构改革，规范政府机构改革的秩序，保障政府机构改革的实施，巩固政府机构改革的成果，就成了我国行政法制建设的一项重大而紧迫的任务。 一、我国行政组织法制建设的历史及现状 我国关于行政组织法律规范古已有之，而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下，古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要，一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”，并设置了3—4级地方政府管理地方事务。唐玄宗时，编撰了中国最早的独立的而自成体系的行政法典—《唐六典》，明朝的《明六典》内容更丰富，规定更具体，集中国古代行政组织法律规范之大成，其详尽、细密、完备程度在世界古代史上是罕见的。 我国古代虽重视行政组织法律规范构建，且有许多经验之处，但由其封建性质所决定，加之过去行政管理学的不发达，因而其合理性有很大局限。 新中国成立后，中央人民政府不仅在起临时宪法作用的《共同纲领》中规定了行政组织法律规范，而且制订了专门的《中央人民政府组织法》，以及关于政务院及所属机关，省、市、县、乡人民政府的组织通则，同时还制定了一些部门组织法。1954年，我国第一部《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》的颁布，开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后，陆续制订了一系列上至中央各部委，下至基层政府派出机构的行政组织法，初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门，直属机构、办事机构，地方各级人民政府及其相关派出机构，民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。 十年动乱和停顿之后，行政组织法制建设主要是拨乱反正，恢复、增删或修改行政组织法律规范，但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。 改革开放以来行政法制逐步完善。从1979年开始，全国人民代表大会陆续颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《宪法》、和《国务院组织法》，初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政主体法律规范，健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制，确立了行政机关必须遵守宪法和法律，必须依法行政的法治原则。自1989年以后，为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护，控制行政权的违法使用，我国陆续颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》，这四大法律的制定和实施，标志着我国公民法人权利救济和权利保障法律制度已基本构成。 但与此同时，随着我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的深入，规范行政主体的组织以及内部行政行为和内外行政程序的法律规范或者过于简略，或者已经过时，或者完全或缺，严重滞后于改革实践，阻碍改革的继续推进。 二、我国行政组织立法中存在的问题 就我国行政组织立法的现状来看，的确存在着诸多的问题。择其要者，主要有以下几点： 第一、内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制，民主法治体制和精简、效能、统一的行政管理体制相适应。《国务院组织法》和《地方政府组织法》基本上是在计划经济体制下制定的，没有很好的体现党政分开，政企分开，政府权力下放，政府职能转变的要求。 条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。比如《国务院组织法》只有十一条，不到1200字，《地方政府组织法》规定政府的条款也只有15条，3300字左右。这对于我国这样一个有着13亿人口，960万平方公里土地，政治经济文化发展不平衡的大国来说，显然过于简单了。 第三、体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组织法律体系。中央政府只有《国务院组织法》，没有各部委局组织法；地方各级政府不仅没有分级的政府组织法，而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起，没有独立；民族自治地方政府、城市政府也没有自己的组织法。 为此，我们应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，抓紧修改《国务院组织法》，使其更加科学、具体完备，抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则；适时修改《地方政府组织法》，分别制定省、市、县、乡各级人民政府组织通则。其中，为加强行政组织法制建设，深化行政体制改革，实现国家机构组织职能、编制、工作程序的法定化尤其重要。 三、加