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农村最低生活保障问题探析 　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。”农村最低生活保障政策是治理我国农村贫困问题的一项重大制度创新，是社会保障体系的最后一道安全网。 　　一、存在的主要问题和困难 　　1. 筹资机制不够稳定 　　农村低保制度的性质属于纯公共产品，这就使得该项制度所需的资金只能由政府来承担。而该项公共产品又体现出明显的地域性，因此，地方政府就成为资金供给的基本主体。目前，我国部分有条件的省市将农村最低生活保障资金列入了财政预算。但是在实践中，当前财政收入的边际投资倾向较大，一些地方在安排财政预算时，更多地偏重那些能带来经济效益或能够明显展现政绩的经济建设项目，最低生活保障资金的安排次序往往靠后，农村最低生活保障资金供给仍然不足。对于一些财力薄弱的省市来说，农村低保资金纳入预算十分困难。 　　2.低保对象确定困难 　　目前农村最低生活保障对象的确定流程是先由个人向村民委员会提出申请，经核实提交村民委员会讨论通过，继而交乡政府审定，最后报县政府批准。在实际操作中农村居民收入界定困难和在确定对象过程中出现的人情保、关系保等不规范、不公正、不透明的现象，使得农村低保对象的确定工作受阻。目前我国大部分地区制定低保标准是以农村居民收入为基础的，而农村居民收入有其自身的特点，这使得在收入界定过程中产生一定困难。 　　3.退出机制不够健全 　　低保救助对象的情况处在不断变化的状态中，因此加强低保对象的动态管理机制是准确瞄准低保对象的基本要求。在目前的低保对象中，实际上有劳动能力的约占50%左右，有的低保对象把低保这一政府救助行为当作终身的福利待遇，安于政府救助，经济条件好转后也不愿退出低保。而退出机制的缺失最终会形成一种福利依赖，这显然不利于实现低保制度的社会公平。 　　4.监督机制不够完善 　　随着农村低保制度的全面建立，监督机制作用的发挥正在显示出非常重要的意义。监督问题涉及两个方面，一方面是对于低保基金的监督管理，另一方面是对微观操作层面的监督。首先，在低保基金监管方面，农村低保制度在建立伊始，由于大部分地区以县为单位的社会保险统筹层次低，监管体系不健全，社会保障资金十分容易被挤占、挪用甚至贪污。其次，具体操作过程的监督不力也成为影响农村低保制度的一个很重要的因素。 　　5.保障工作不够规范 　　一是缺乏完善的法律保障。法制化是现代社会保障制度运行的一个显著标志。迄今为止，我国尚无专门规范农村低保工作的全国性法律法规，缺乏法律层面上的制度，不能通过立法确保低保的法律地位，不利于全面深入地推进农村低保工作。二是缺乏规范的基层管理保障。任何一项政策法规要充分实现其效果，不仅依赖制度的精密设计，而且还需要基层能够良好地贯彻执行。长期以来，我国农村最低生活保障制度的管理分散，运作效率低，基层力量没有得到有效整合，也是制约制度推进的一个不利因素。 　　二、对策与建议 　　1.多层次筹措资金，推进应保尽保 　　按照中央的要求，农村低保资金以中央和省级财政为主，各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。一方面应积极争取中央补助资金。另一方面，各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。各地区应根据当地经济社会发展和农村居民生活水平，增加对农村低保资金的投入。一是积极寻求社会捐赠。向社会各界大力宣传农村最低生活保障制度，创建各级最低生活保障社会捐赠委员会或者捐赠基金会。二是开征社会保障税。这点可以借鉴国外的有效经验。三是发行最低生活保障专项福利彩票。 　　2.规范家庭收入核查机制，严格确定保障对象 　　科学确定家庭收入评估办法，需要统计、民政、财政等相关部门将理论研究和实际调查结合起来，制定出一套既符合实际又简便易行的农村居民家庭收入评估方法，从而准确界定低保对象，提高该项政策的有效性。确定保障对象的工作应由民政部门牵头。财政、统计、残联等部门以及镇（街）、村干部配合。对各低收入户调查摸底，初步确定保障对象，然后由农户申请，镇（街）张榜公布。 　　3.健全动态管理机制，完善退出机制 　　低保对象的动态管理主要是指根据低保对象的档案对其家庭收入情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取的低保金进行动态化管理。建议可以设计合理的低保对象动态管理卡，根据对低保对象的情况了解，详细记录低保对象的入保时间、家庭收入变化的时间、原因及具体数额，并合理确定回访时间，掌握实时情况，从而对低保对象实施动态管理。在这个基础上，应完善低保制度的退出机制，使经过一段时间努力、生活水平高于低保救助标准的对象及时地退出低保系统。 　　4.规范操作程序，加强民主监督 　　一是严把政