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城乡建设用地增减挂钩政策对小城镇发展的影响 摘要：土地是人类赖以生存的基础，但是目前看来全球现状是人多地少，土地资源格外的珍贵。在当前经济迅速发展的时期，人地矛盾更是进一步激化。为了解决城镇化过程中的用地矛盾问题，我国政府提出了城乡建设用地增减挂钩政策。本文通过对增减挂钩政策在试点地区的开展进行分析，得出在小城镇发展过程中，增减挂钩政策会对它们产生怎样的影响，其中有哪些挑战和机遇。 关键词：城乡建设用地；增减挂钩政策；试点地区；小城镇 引言 增减挂钩政策对我国城乡建设用地的规划具有重要的意义，同时这个政策也意味着中国传统的农村模式将要被打破。中国农民数量众多，如何解决其中产生的矛盾问题是十分重要的。国内的学者们主要从增减挂钩政策的理论方面进行分析，研究其实施的可行性和科学性。还有从实例中分析这一政策对城镇发展和新农村建设的积极意义。但是我们知道每一个新政策都是在摸索中进行的，在实施的过程不可避免的会产生一系列的问题。本文主要通过分析这些问题产生的原因来寻求解决的对策。 一．小城镇的界定 首先，我们来了解一下小城镇的概念。对于小城镇的概念界定，学者们有着自己的观点。我国社会学家费孝通先生认为：“小城镇是由农村中比农村社区高一层次的社会实体组成，这个社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区，无论从地域、人口、经济、环境等因素看，他们都是具有与农村社区相异的特点，又与周围的农村社区保持着不可缺少的联系。” 原民政部长李宝库认为：“小城镇是指区别于大城市和农村村庄的，具有一定规模的，主要由从事非农业生产劳动的人口所聚集的社区，它包括国家已批准的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇，同时也包括一部分小城镇。”　 近期的研究比较一致的观点认为：小城镇，泛指各种规模不及大城市，但具有城市的性质及功能，具有一定的地域面积和人口数量及人口密度，为大部分从事非农业生产或服务的人群所集居的介于乡村与城市之间的社区。它包括国家已批准设镇建制的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇。 《中华人民共和国城市规划法》第四条明确指出小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。这一概念比较符合《中华人民共和国城市规划法》的法定含义。【1】 小城镇的发展对我国的城镇化进程有着重大的影响。近期实施的城乡建设用地增减挂钩政策对于小城镇的发展有着举足轻重的作用。 二．挂钩的定义 2000年，国土资源部下发的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》明确提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”【2】 2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中，第一次明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”【3】 2005年，国土资源部下发了207号文件《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作，确定了天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省开展试点工作。【4】 2008年，国土资源部又下发138号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步明确了城乡建设用地增减挂钩政策的含义：“是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”【5】 三．增减挂钩政策的实施过程 增减挂钩政策现在试点地区已经开展，下面我们就以东部山东省蒙阴县为例来看一下其实施的过程。 山东省蒙阴县位于山东省的东南部，全县总面积是1601.6平方公里，现辖9镇2乡、587个行政村，共53万人。其中农业人口46万。蒙阴县境内多是山地丘陵。荒山占总面积的57%；丘陵占37%；平原洼地仅占6%。农民居住分散，房屋规模小，而且年代比较久远。“空心村”现象比较严重。2005年，国家出台城乡建设用地增减挂钩政策以后，为建设新农村，积极响应国家的号召，蒙阴县的增减挂钩工作正式开展。 在实施过程中，县政府采取了一系列措施，首先组织工作领导班子，对实施过程中可能出现的问题进行讨论研究，提出解决办法，保证不损害农民的利益。然后资金上要有保证，对农民造成的损失要尽快的赔偿。还要科学选点，把房子破旧和空闲宅基地多的村居选作项目区，同时要广泛的征求村民的意见和建议，由规划部门聘请专业的队伍