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关天经济区立法协作制度研究 　　摘 要：关天经济区立法协作已经在区域内展开，但是仍然存在法律拘束力弱、缺乏明确的违约责任等问题，目前中国的立法现状以及区域间的利益冲突也成为阻碍立法协作的因素。因此，应该进一步加强区域行政立法、成立区域行政立法协调委员会、建立关天经济区内各地的执法协作机制、司法协作制度。 　　关键词：立法协作；区域行政立法；联合立法 　　中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0304-02 　　2009年6月25日，国务院提出将关中—天水经济区打造成为“全国内陆型经济开发开放的战略高地”。目前，“关天经济区”的区域合作已经在个多领域展开，纵观关天经济区的整个过程，有以下几件标志性的事件：2011年1月6日，首届关中—天水经济区八市（区）工商行政管理局长联席会议在西安召开。决定通过建立经济区内各工商机关协作机制，全面推动经济区市场合作开放，促进经济区企业合作发展。2011年11月21日，甘肃、陕西两省在西安签署《实施关中—天水经济区发展规划战略合作框架协议》，协议明确了双方的合作内容，确立了合作机制，标志着两省实施《关中—天水经济区发展规划》进入了新的阶段。2011年12月2日下午，渭河流域环境保护城市联盟成立大会在西安举行，甘肃省定西市、天水市和陕西省宝鸡市、杨凌示范区、咸阳市、西安市、渭南市等六市一区政府签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，决定共同建立渭河流域水环境保护联防联控、流域生态补偿、区域联席会商和信息共享、污染处理及生态保护项目申报联动、跨界环境事故协商处置等多项机制，携手保护好渭河水环境，努力共建千里渭河生态长廊，把陕甘两省人民的“母亲河”治理和保护好。 　　一、关天经济区立法协作的特点 　　1.合作方式多以磋商和对话形式进行。关中—天水经济区八市（区）工商行政管理局长联席会议、渭河流域环境保护城市联盟成立大会以及《实施关中—天水经济区发展规划战略合作框架协议》的颁布，这表明目前，关天经济区立法协作还是以磋商和对话形式为主，很多只是一种意向或认识，各方事后应采取的具体措施不多，因而契约的履行就很难得到保证。建立陕、甘经济合作与发展座谈会工作机制，陕、甘两省市的常委副省长沟通的渠道和机制，成立了关天经济区各市的市长联席会议、经协委办主任联席会议和职能部门行政首长联席会议。 　　2.定期协商机制并达成政策宣言或契约。目前关天经济区合作事项涉及生态环境、交通基础设施建设、合作执法等各领域。大多数会制定以“合作宣言”、“共同声明”等为表现形式的松散型契约，契约虽然对区域经济一体化的发展起到了很好的作用，但其不足之处在于，一是从现在的各种宣言、协议和意见书来看，关天经济区地区所缔结的行政契约内容过于原则，很多只是一种意向或认识，各方事后采取的具体措施不多；二是这些契约本身没有法律化，缺乏法律拘束力，是否实施，取决于各行政单位的自觉，也会因领导个人的偏好而受影响，属于较低层次的合作。第三，缺乏明确的违约责任。目前，我们在关天经济区的各种协议和意见书中，找不到有关违约责任的规定，需要在今后完善和强化。总的说来，这种违约责任的具体形式不应当是一种严格意义上的制裁，而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。也就是说，违约方因为不履行义务而不能享受其权利，缺乏明确的追究违约责任的措施。 　　二、关天经济区地方立法协作存在的困境 　　1.现行立法体制的困境。中国现行立法体制的内涵主要包括立法主体制度、立法权限划分制度和立法权行使制度等三个方面。当前，普遍认为，中国立法体制模式为“一元两级多层次”。其中“一元”是指全国制定一部宪法，国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关是中央和地方各级人民代表大会；“两级”立法即中央立法和地方立法；“多层次”是指中央和地方分别由不同的立法主体享有和行使立法权，而且它们所制定的规范性法律文件的效力层级是不同的。由此可见，中国现行立法体制可分为为中央立法和地方立法，而没有地方协作立法一说，在中国，地方协作立法缺乏明确的宪法和法律依据。这在很大程度上抑制了地方协作立法的开展及其作用的发挥[1]。 　　地方协作立法是以特定的地域范围为基础的，在某一特定的经济区内，既可以由有关的省级地方立法机关来实施地方协作立法，也可以由相应的较大的市的立法机关来进行立法协作。但关天经济区所辖的西安市、咸阳市、渭南市、铜川市、宝鸡市、杨凌示范区和天水市七市一区的八个城市中，仅西安市为较大的市，即仅西安市的人大及其常委会和人民法政府享有地方立法权，其他七个城市则只能制定规范性法律文件，而不享有法定的地方立法权，因此，关天经济区建设中的地方立法协作就难以进行[2]。 　　2.立法实践中的困境。在地方协作立法实践中，地方保护主义是最难以克