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基于利益相关者视角的基层公共政策执行失效浅析 　　【摘 要】基层公共政策执行的失效，是由于政策在执行过程中存在相关利益团体利益矛盾的冲突，偏离了公共政策最初制定的初衷，影响了公共政策的有效执行。本文从基层公共政策的利益相关者的角度，探析当前公共政策在基层付诸执行时，存在的问题，笔者根据其当前社会经济对公共政策在基层执行的过程中提出了几点看法。 　　【关键词】利益相关者；基层公共政策：政策执行失效 　　公共政策（public policy）是指公共权威部门为实现一定时期特定的任务与目标所制定的行为规范。[1]公共政策体现的是国家和统治阶级的意志，也是政府职能的履行的主要手段。因此，公共政策的制定、执行、监控、评估、调整和最终的终结各个环节都是不容忽视的。对于公共政策制定来说，是基于以政府为主体的权威下，在一定时期内按照公共的利益选择、分配等，着眼于现实和未来的需要。它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例的总称，其实质表现为一种权威性的社会价值分配方案。公共政策系统是由公共政策、政策相关者和政策环境组成，包括三者之间的关系以及三者内部各种相互关系的整体。[2] 　　公共政策是政府职能履行其公共行政职能的主要手段之一，公共政策执行作为公共政策过程中的关键环节，本身即是一个充满利益冲突与竞争的过程，而且人们从事政策执行活动的动力也是由利益推动的[3]。那么，对于公共政策执行来说，就是社会价值和利益的实践分配过程，将公共政策的利益分配的内容转化为现实的行为过程，也可以说是，政策的生效起到实现决策目标的整个过程。[4] 　　一、分析基层公共政策相关利益体 　　利益关系是社会生活的一种基本关系，[5]利益相关体在企业自我发展竞争的过程中，有着一个很重要的地位。利益相关体的概念也是企业管理中核心的概念之一，笔者将利益相关体的概念引用到公共政策领域，分析公共政策在执行过程中受到那些利益相关者的影响，也可以为公共政策价值的判断提供有效的后续分析。MBA智库中指出，利害关系人是指所有可以影响、或会被企业的决策和行动所影响的个体或群体，包括：员工、顾客、供应商、社区团体、母公司或附属公司、合作伙伴、投资者和股东①。任何一项公共政策都涉及其复杂的利益关系，我国的公共政策制定和执行也不例外，政策制定主体、执行主体（各级政府和部门）、各种类型的政策目标群体、大众传媒等均参与到政策执行过程中，为实现自身利益最大化而进行互动并展开竞争、合作或妥协。[6] 　　国内有学者将公共政策过程中利益关系有人分为确定型利益相关者，预期型利益相关者，潜在型利益相关者。[7]明确公共政策过程的主要利益相关者，是缓解公共政策过程中利益矛盾，消除利益冲突的最有效途径。[8]在执行阶段，三类利益相关者为了获取更多的利益，展开激烈的博弈。[9]那么，公共政策在基层执行的过程中，会受到那些利益相关体的影响呢？笔者通过分析，将公共政策在基层执行过程中明确从基层组织（乡政府、村委）、社会和基层群众等几个方面着手分析基层公共政策执行过程中的利益相关体。 　　1.基层组织。笔者将基层组织划分为乡（镇）政府和村委，乡镇是一个县域行政单位的组成部分，乡镇政府也是政府最基层的单位，因此本文将乡镇政府划到基层组织的利益相关体中；村委是基层组织，也是直接的公共政策的执行者，因此也列为基层组织的利益相关体。 　　2.社会。正确的政策及有效的执行，将为国民经济和社会的发展带来良好的效果；政策失误或执行不力，将导致一定的恶果。 　　3.基层群众。老百姓是公共政策的最终受益者之一，我国是农业大国，农民这个群体自古以来就是我们社会的主体，因此，公共政策的执行应该着重于基层群众的利益。 　　笔者将从以上三个主要利益相关体为基础，从政府、社会和基层群众自身三个角度分析公共政策在基层的执行力问题。 　　二、公共政策在基层执行过程中存在的问题 　　对于公共政策的失灵问题，有学者认为“公共政策失灵≠政府失灵”，他从公共政策主体、公共政策客体、公共政策内容、政府、市场政府管制和治理理论七个角度分析了公共政策失灵与政府失灵是两个不同的概念不能混为一谈。[10]那么，结合我国特殊国情，该学者又从市场整合与市场失灵、政府整合与政府失灵、社会整合与社会失灵三个方面阐述了研究我国公共政策失灵问题应该立足于中国的实际。[11]有学者，主要通过政府执行的主体来探究政策失灵问题，政府执行主体的利益倾向、价值观、认知水平、执行态度、能力水平等诸多方面的不足，是妨碍政策的顺利有效执行，导致政策失灵的主要原因。[12]公共政策在基层执行的过程中，会出现各种利益相关体的价值和利益冲突或者执行力出现偏差等一系列的问题。因此，也有学者认为在利益多元的社会中，利益集团对公共政策也产生影响，通过社会关系网络、游说或说服、利