论地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的地位和职能.docVIP

论地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的地位和职能 　　摘 要 地震灾害要求应急指挥权的高效运作，而现有地震法律法规对地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的地位定性不明，职能笼统不清，不利于抗震救灾。借助《破坏性地震应急条例》的修改契机，通过系统完善地震法律法规、制度设计和安排（包括防震减灾法和国家地震应急预案，以及突发事件应对法和国家突发公共事件总体应急预案等），可明确地震部门在地震管理体系中的法律地位、在震后抗震救灾指挥工作机制中的主要职能、职能行使方式和程序，增加地震部门的话语分量，确保指挥科学、决策高效、应对迅速，尽可能将震灾的高度不确定性置于可控范围，最大限度地发挥地震部门对口管理和专业技术的双重作用。 　　关键词 指挥权 不确定性 话语权 对口管理 效率原则 　　基金项目：此文为中国地震局政策研究课题一般课题的初期成果，课题题目：“地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的职能履行研究——法治理念下地震话语权的形式提升”，课题编号2013-26，作者为课题主持人。 　　作者简介：郎爱云，防灾科技学院讲师，中国人民大学经济法学硕士研究生。 　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-189-02 　　现有法律法规将地震部门定行为“国务院地震工作主管部门”，抗震救灾的“牵头部门”、“业务主管部门”等，承担常态下抗震救灾指挥部的日常工作和应急态下的具体指挥工作，震灾发生后，作为抗震救灾指挥机构的成员，协同其他部门统一领导指挥协调各方救援力量和应急处置与救援工作。 　　应急态非常态，震后救援是三大工作体系的核心，指挥权是应急权的最一线应用，它的科学、理性行驶和统一、高效决策事关大局和生死，理应体现地震部门在专业指导和行业管理上的权威优势。然而作为灾害对口管理部门，地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的职能履行和它的法律地位不相称，发出的声音和它的法律地位不相称，履行应有职能多有掣肘，严重影响救援进度和效果。 　　常态下和应急态下地震部门的性质和职能都是法律确定的，但应急态下的法律法规须重视效率原则的把握，抓住《破坏性地震应急条例》的修改契机，完善地震法律法规、制度设计和安排，形成制度衔接，明确地震部门在管理体系中的法律地位、在指挥工作机制中的主要职能、职能行使方式和程序，增加地震部门的话语分量，确保指挥科学、决策高效、应对迅速，尽可能将灾情的高度不确定性置于可控范围，最大限度地挽救生命和损失。 　　一、明确地震部门对口管理地位的现实必要性 　　1.灾害和应急特点的需要。地震灾害的特点是突发性强、冲击力大、影响范围广，次生衍生灾害多，大地震的应急往往是全灾种的应急。地震应急既是一项有高技术含量业务管理工作，也是一项政治任务，地震部门的信息、技术、装备、队伍和管理经验等不断发展的软硬件优势充分展示出它在地震领域具备其他部门和行业无可比拟的权威优势和显著地位。 　　2.高度的不确定性的需要。震灾难预测，震后既要救人、防灾中灾，还要疏导、引导和指导各方非专业和专业、非官方和官方等救援力量，自然的和人为的不确定性叠加，要求指挥工作讲时效性、协调性和专业性，而只有地震部门才能更科学衡量应急处置与救援各种方案的利弊得失，保障相应措施利大于弊，得大于失，掌握实施公权力行为的手段与行政目的之间的比例关系，所以法律法规和制度应为其提供通畅的职能履行渠道。 　　二、目前的制度缺陷 　　地震法律法规和国家层面的政策和制度，包括突发事件应对法、防震减灾法、破坏性地震应急条例、国家突发公共事件总体应急预案、国家地震应急预案、国家十二五规划、国家综合防灾减灾规划等都充分肯定了对口管理部门的职责和作用，但由于发布时间、效力等级、制定主体等等因素，措辞不统一，导致地位和管理权限不明。模糊的立法和不系统科学的制度设计不利于各部门联合应急权力在分秒必争的抗震救灾中的高效运转。汶川地震和玉树地震等指挥管理中就暴露出指挥体系、运行机制多多少少存在多头管理、协调不畅等问题，影响救援进展和效果。 　　（一）突发事件应对法作为应急法律法律体系唯一一部综合性立法，规定了分类管理的应急管理体制，地震部门应为抗震救灾的管理主体 　　防震减灾法作为单灾种法律，通篇称地震工作主管部门，但涉及抗震救灾指挥部共计3条的规定中除需要地震部门承担指挥部日常工作外，只字未提其管理地位和权限，分则条文除预防和监测明确地震工作主管部门的职责外，规划和救援兼为“会同”职能。 　　（二）法律规定应急预案要明确应急管理工作的组织指挥体系与职责 　　根据国家突发公共事件总体应急预案规定，处置突发公共事件由“业务主管部门牵头”，但这与其编制依据中的“管理”措辞是有很大差别的。国家地震应急预案虽明确了中国地震局负责“管理地震灾害调查与损失评