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食品流通许可风险与防范　　食品流通许可风险是指工商行政管理部门在食品流通许可工作的各个环节中所面临的,能够衍生负面结果的,且给工商部门带来不良影响的各种可能性。流通领域食品经营许可工作既是工商部门进行食品安全监管的第一道关口,也是对食品销售行业市场准入的第一道关口。如何避免食品流通许可风险给经济社会和工商行政管理机关带来不利影响,是工商系统面临的一个重要课题。 　　 　　一、食品流通许可风险的分类 　　 　　笔者认为,对食品流通许可风险进行分类,科学合理的方法应是以风险因素为标准。分为行政主体风险、市场主体风险和制度风险三类。 　　第一类,行政主体风险,指工商部门在实施食品流通许可行政管理工作中,由于自身的因素引致的风险。 　　第二类,市场主体风险,指市场经营主体在食品流通过程中,其不确定的行为给食品流通许可工作带来的风险。 　　第三类,制度风险,指法律法规等制度的缺失、模糊、瑕疵等。造成工商部门在食品流通许可工作中承担的风险。 　　 　　二、食品流通许可风险原因探析 　　 　　(一)行政主体风险产生的主要原因。一是内部机制不健全。对于工商部门来说,食品流通许可是一项崭新的职能。履职工作中有许多问题亟待解决。比如《食品安全法》第31条规定,工商部门“必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查”。什么是“必要时”无法可依,工商内部也没有规定。为了规避风险,现在普遍的做法是对所有食品经营申请都填写现场核查表,并由工商干部签字确认。暂且不论有无必要,事实上,许可对象面广量大,是不可能全部进行实地核查的。没有现场核查,却填写了现场核查表,这是以造假为代价来应对机制的缺陷,行政主体风险之大不可估量。二是缺乏技术支撑。在食品安全知识这个“软件”上,工商干部受到的专业培训很少,也缺少相应的资格认证,凭着经验干、跟着感觉走的审查往往导致错误的行政许可。比如,《食品安全法》规定食品经营应“具有合理的设备布局和工艺流程”,在专业知识不足的情况下,工商干部认定“合理”与否,恐怕只有依靠“目测”这种感官上的认知。在“硬件”方面,专业的检测设备和仪器普遍匮乏,对法律规定的“食品经营应当符合食品安全标准”之类的问题如何判断无所适从,没有判断或判断错误往往使行政许可决定成为一种冒险活动,其所含风险之大不言而喻。 　　(二)市场主体风险产生的主要原因。一是食品流通许可申请环节的问题。比如,经营者在申请或变更食品流通许可时,出于不当因素的考虑。可能故意隐瞒真实信息或采取其他欺骗手段取得许可,导致行政许可错误。二是食品经营环节违反法律规定。《食品安全法》把经营主体定为第一责任人,加大了法律的威慑力,起到了一定作用。然而从实际情况看,不少经营者受利益最大化驱使,在经营活动中不断触犯法律底线。有的在领取了食品流通许可证后,擅自超出经营范围;有的故意降低各种经营条件,导致经营行为不再符合食品经营的法定要求,加大了动态监管的难度。三是市场退出环节的无序。正常情况下,食品经营主体退出市场要履行一定的手续,经过一定的程序,花费一定的时间和精力。相比较而言,经营者违法退出市场比合法退出更为简便、成本更低,这显然降低了经营主体通过合法途径退出市场的自觉自愿性,给工商部门造成被动,带来风险。 　　 　　(三)制度风险产生的主要原因。当前的食品安全法律法规还有许多不完善的地方,给许可工作带来了困惑。比如,《食品安全法》第29条规定,“取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品,不需要取得食品生产和流通的许可。”这一条显然忽略了餐饮服务者销售预包装食品的现象,也遗忘了大量存在的餐饮外卖的事实。再如,《食品安全法实施条例》规定,“食品药品监督管理部门对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管,具体办法由国务院另行制定。”目前看,很多地方的保健食品经营许可由工商部门来核审、发证,这也意味着要承担更多风险责任。 　　 　　三、食品流通许可风险防范对策 　　 　　(一)工商部门切实做到履职到住。一是严格把关食品流通许可证的核发工作。强化工商干部的责任意识和敬业精神,从保民生的高度出发,着眼打造放心消费的目标,深刻认识食品流通许可工作的重要性。在许可工作中恪尽职守、积极履职,严格依法审查申请事项是否符合法定要求、申请材料是否齐全,切实按照法定程序开展许可工作,尽力避免由于审查不严、申请人欺骗隐瞒、程序违法造成的失误,把好食品流通市场的准入关。二是完善许可工作的运行机制。机制缺失带来的食品流通许可风险要通过完善制度来防范,要在制度的完善、专业人员引进、流程的衔接、硬件保障等环节上加大力度,最大限度降低行政许可风险。三是加强巡查监管。为提高监管效能,可以分类别、分区域、分季节采取有效措施加强日常巡查和重点监管,并做好监管痕迹的保留工作