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政府信息公开案件疑难问题初探 魏丽平 何世军 发布日期：2009-11-14??? 文章来源：互联网 我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年5月1日正式施行后，诉请政府信息公开的案件作为新类型的行政诉讼案件随即出现。由于《条例》实施时间较短，审判实践中，对《条例》的理解和对具体案件的处理都遇到了很多疑难问题。下面我们对困扰政府信息公开案件审理的主要疑难问题进行初步分析。需要说明的是《条例》颁行后尚无权威的立法或司法解释出台，本文仅是依据《条例》文本，结合法理和有限的政府信息公开案件的审理实践，对相关问题进行探讨，所持观点还有待进一步商榷。 ?????一、 受案问题 ????政府信息公开行政案件，是否属于行政诉讼受案范围？这是受理和审理政府信息公开案件的前提问题，我们首先探讨这个问题。总体而言，我们认为，政府信息公开案件属于行政诉讼受案范围，是不争的事实。 ????首先，“无救济即无权利”的法理决定了有关政府信息公开中侵权行为应当纳入行政诉讼的受案范围，否则公民的知情权就会被架空。其次，立法规定了对政府信息公开行为不服，认为侵犯其合法权益的，可以起诉，属于行政诉讼受案范围。《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”再次，《条例》一颁行就纷纷出现的政府信息公开诉讼实践，着实印证了上述观点。 ????但问题的关键是，是否所有的与政府信息公开相关的行为都能纳入行政诉讼的受案范围，即都能依据《政府信息公开条例》起诉？我们认为，解析该问题应当考虑以下几点： ????1、受理政府信息公开案件的条件。根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款之规定，公民、法人或者其他组织对政府信息公开行为起诉应当符合以下条件：（1）认为侵犯其合法权益；（2）侵犯其合法权益的是具体行政行为，这里的具体行政行为包括行政作为和不作为两类；（3）是行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为。除此之外，从法条规定来看，《条例》对政府信息公开的复议和起诉没有限定其他的条件，也没有对行政机关主动公开的政府信息和应行政相对人申请公开的政府信息做区分。 ????2、应当区分政府主动公开信息和应申请公开信息两类行为。尽管《条例》第三十三条第二款并没有区分政府主动公开信息和应申请公开信息，统一规定“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”可以起诉，但实际上，两类行为之间差别很大，导致的法律后果也不相同。是否都能纳入行政诉讼受案范围，多大程度纳入行政诉讼受案范围，争议很大，值得深思。 实践中，我们已经审理的有关政府信息公开的案件都是应当事人申请公开政府信息的案件，起诉行政机关未主动公开政府信息的，至今还没有受理一起。主动公开信息是行政机关向社会公众公开，而应申请公开是行政机关向具体申请人本人公开。但两类公开信息具体到个案中，都需要有特定的申请人或认为权益受到侵害的起诉人，且认为公开或不公开信息行为侵犯了其合法权益才能起诉。?? ????《政府信息公开条例》第二章规定了政府信息公开的范围。其中第九条至第十二条规定了行政机关应主动公开的政府信息。第九条对行政机关应当主动公开的政府信息，设定了四个基本要求，即涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的，凡符合这四项要求之一的政府信息都应当主动公开。以第九条的原则为基础，第十条和第十二条规定分别规定县级以上各级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府，应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并列举了各自重点公开的政府信息。第十一条规定设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括的四项内容。 ????对应申请公开的政府信息，仅第十三条作了概括性规定“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”我们认为，应申请公开的政府信息，申请人有“自身生产、生活、科研等特殊需要”，应认定为其与该信息及公开行为有法律上的利害关系，且申请人对该信息的公开提出了具体申请，对该类信息的公开问题纳入行政诉讼受案范围，没有争议。司法实践中