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行政自制的规则诉求与规则配置 　　［提　要］作为行政法学基础理论中的一个新课题，行政自制理论日益获得学界的重视。而要将行政自制从一种理论转化为现实，使之具有科学性、有效性和可持续性，就必须经由相应载体构建一套系统、细化的可实践机制。在各种自制途径的探索中，通过内部行政规则的合理安排和配置，不仅可以将行政自制理论外化为规范的形式，也可以在法理层面夯实理论的正当性基础。 　　［关键词］行政规则　行政自制　规则诉求　规则配置 　　行政自制，是指行政系统或行政主体自发的约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为。概言之，行政自制就是行政系统或行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列内设机制。① 从狭义视角分析，行政自制的核心特征是出于主体的主动自愿，即在没有任何外在强制力的情况下自愿对行政权的行使加以约束和控制，从而排除依照法律和法规控权的情形。而从广义视角来看，则不论基于主动意愿或是基于外部强制，行政主体能够在行政过程中起到规制效果的所有行为都属于行政自制的范畴。本文主要采用狭义视角界定行政自制，关注在没有正式法源要求的情况下行政主体自我控权的努力。但随之而来很明显的一个问题即是：没有外部强制力的规制往往意味行政主体主动实施的自我控权行为缺乏正式的授权规范依据，那么在这种情形下，行政自制的规范化和正当化应当如何实现？作为新近形成的一套行政法学理论，行政自制内涵丰富，现有的研究成果主要集中在行政自制理论的定位和范畴、行政自制实施的必要性和可行性，也有部分涉及行政自制实现路径的分析。本文则以上述研究为基础，重点关注行政自制的规范化和正当化之路。 　　从理论上分析，只有通过正当化的方式、程序和手段来进行自制，才有可能达到最理想的自制效果，而将自制加以规则化就是这样一种最接近正义的方式。此外，从现有的行政实践中也可以发现，最常见的自制行为都是通过行政主体自身制定的内部行政规则加以实现和完成的。虽然，规则自制并非实现行政自制唯一的路径，但毋庸置疑的是，只有规则，才是唯一可见的能够通过外在形式加以捕捉的规范化方式。 　　一、行政过程中的行政自制路径考察：从理论到现实行政自制理论既是一种有关理想型行政模式的描述，也包含为实现理想目标的具体制度设计。②从本质上来说，行政自制其实是从内部视角出发，对行政权运作方式重新审视与设计以达到自我制约的一种控权机制，而作为一种机制，就离不开相应的制度安排。从相关行政自制理论研究成果中可以总结出对于实现这种理想模式和具体制度设计的一些具体路径考察，包括培育行政伦理道德理念，调整行政组织结构，制定完善内部行政规则和程序规则等。③ 通过这些路径，可以在行政过程中更好的实践行政自制理念，但是也要看到，只有将上述设想通过具体的制度安排加以落实，行政自制理论才可能获得实在化的空间。而通过观察有关行政过程也可以发现，无论是道德自制或是程序自制抑或规则自制，最终的实现途径都是要以行政规则的形式加以固定，才能实现最初的目标设定。 　　（一）道德自制：行政自制理念上的推行———存在易于虚化的趋势 　　由于行政自制理论在概念界定中特别强调其是一种由主体自发进行的控权模式，而道德的本质也具有自律的性质，因此行政道德、行政伦理的倡导与推行对实现行政自制具有特殊意义。通过提升行政主体具体工作人员的道德水准而实现行政自制目标的确有其特有的优势，毕竟单纯依靠法律规范不可能调整所有领域。从广义社会学角度来看，任何一个社会中，个体成员道德水平的高低对所有行为的发生及后果都有内在深刻的影响。据此而言，在行政领域，随着服务行政理念的不断推广，道德自制在政府实施行政行为的过程中也就自然起到至关重要的作用，其中尤为突出的是在需要行政人员积极主动的执法和服务精神的场合。 　　但是，现代社会是一个公共领域与私人领域并存的社会。为保护私人领域，避免公共权力对私人领域的肆意入侵，就必须要通过一系列法律和制度安排来明确公私界分。作为最终行使这种公共权力的行政人员，其本身也随之具有双重性特征，既有作为私领域个人的利益要求，也有在公域内维护公益的义务。这种双重性使得道德在行政过程中无法成为一种实在可控的因素，因为行政工作人员的个人利益与公共需求并不总是完全等同的。所以，单纯依靠道德自控并不能真正有效完成行政自制的理想。虽然自古以来中国就有以德治国的传统思想，但认识到以下两点对理解道德与行政自制的关系会更有帮助：其一，道德的培养和提升并不是简单的倡导和宣传就可以实现的，是社会政治制度、文化传统各种复杂因素共同作用的结果，更不能奢望以道德来取代制度，忽略制度建设。其二，就行政自制来说，道德只有通过内部行政规则的方式将行政