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以审计推进国家现代治理 　　〔摘要〕 　　从确立国家现代治理体系、提升国家现代治理能力角度，讨论审计技术背后存在的政治功能，需要处理三大矛盾：一是审计机构定位为国家行政部门，却发挥着明显的宪法功能；二是审计机构作为比较“软”的行政部门，要发挥“硬”的行政功能；三是审计还是一种以行政权力发挥法治作用的权力。因此，国家审计部门定位为发挥宪法功能的行政部门，可谓是撬动国家治理体系现代化的重要杠杆，是提升国家治理能力的直接动力，有必要大力提高审计部门的技术水平，促使审计部门成为提高国家治理能力的引导力量。多元治理体系中的多元治理主体，是对多元共治的一个主体支撑。但多元治理主体，必须处在一个相互制衡的状态，才能真正发挥出提高国家治理绩效的作用。因此，有必要在国家审计的配套体系上，支撑起一个普通公民监督公共机构的空间、开辟一个有力的监督渠道。这些，当然是从审计政治角度的考量，审计的行政性、技术性考量，需要审计专业人士另外谋划。 　　〔关键词〕审计；国家治理体系；国家治理能力；政党国家；看门人；审计风暴 　　〔中图分类号〕D630.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0015-06 　　国家治理体系中的审计，可以区分为两个组成部分：一是审计的专业技术，二是审计的政治功能。如何让审计对依法行政发挥促进的作用，而不仅仅是发出工作预警，就显现出审计技术背后存在着的政治问题的极端重要性。这从《中华人民共和国审计法》的立法动议可以得到准确认知。审计立法是“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。 　　一、审计面对的三大矛盾 　　一个国家，要确立现代治理体系，有效提升其现代治理能力，不是一个行政改革目标，而是一个政治体制改革目标。在这个大背景下讨论审计问题，需要首先处理好三个矛盾，才能搞好国家审计工作。 　　第一，从普鲁士设计最高审计机构以来的300年，〔1〕所有现代国家的审计机构，不论是社会主义国家、还是资本主义国家，无论是发达国家、还是发展中国家，都将审计机构定位为国家行政部门。但这一机构，却发挥着明显的宪法功能。凡是审计机构发挥的依法行政功能，都是其宪法功能的体现。但是，直接发挥宪法作用的是立法机构，而不是审计部门。由于所有国家的审计机构基本都是行政部门，作为行政部门，其作为不能超越宪法。作为我们国家一个特殊的政体约定，审计部门不仅不能超越立法机构，也绝对不能超越党委。一个权力有限的行政部门，要发挥校正国家政体运作的宪法作用，一切矛盾就会因此出现。 　　对审计署来讲，大家公认审计署是国家资产的“看门狗”。〔2〕但是，审计署作为国家资产的看门人，是个“软”看门人。软就软在，它似乎看不住国家资产。谁都知道，每年审计年度报告拿出来，看似非常有力量，但处理结果往往软得不行，中央部委似乎完全不买审计署的账。审计署必须发挥、但却很难发挥出行政部门的宪法功能。为此，必须依照《中华人民共和国宪法》强化审计，依宪治国是国家治理的既定方针，否则要宪法干吗？不如废除。然而，依宪行政，谈何容易。这是第一个矛盾。 　　第二，审计部门作为一个行政部门，而且是比较“软”的行政部门，要发挥“硬”的行政功能，也存在相当多的困难。中国现存国家治理体制，匹配性的各种行政运作制度和方式，都是短缺的。仅对审计运行而言，行政信息没有公开、国企信息隐秘等等制约因素的存在，让审计部门很难顺畅开展工作。最直接的一个案例，就是2012年以8.37亿元的业务招待费成为两市之首的中国铁建，2013年年报中敏感词“业务招待费”被清零。这一年铁建完全没有招待客人吗？不可能。中国人最喜欢的就是吃饭喝酒，你一年人来客往，没吃没喝，这里头显示的是扭曲的信息。由于我们国家匮乏依宪行政、依法行政的政治布局，审计处境就会非常困难。审计权力落为“软”行政权力，其结果就不可靠。审计权必须成为一种“硬”行政权力，这种权力，足以使花费公共资金的各个机构，臣服于审计权力的使用，将其财政的运行状况悉数公开。严格来说，今天中国的审计机构，还无法发挥宪法功能，也就是借助审计校正国家各个组成机构（横向各领域、各部门和垂直各层级即中央、各省和地方政府），对它们的资金运行合宪性功能，进行严格的监督。①什么是合宪性功能？就是这些保证这些机构依法行政、依规行政。由于政党因素的存在，审计部门还无法发挥这样的功能，但它应该发挥这个功能。只要审计部门还表现出“软”功能的面相，审计就会处在吃力不讨好的窘态。今天中国的审计一般是追踪性审计，这给公众的感觉，就是一个人或一个机构没问题，绝对不会“遭到”审计。这当然不能怪审计部门。 　　国家的单一制与地方自治弱化，对审计部门实施有效审计带来困难。众所周知，中国的国家权力结构体