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农村集体建设用地改革面临的问题与思考 　　摘 要：党的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多的财产权利，由此农村集体建设用地改革即成为土地制度改革的焦点。本文针对农村集体建设用地改革的现状，分析了改革过程中面临的问题，结合改革的实际，提出了相关的建议。 　　关 键 词：农村集体建设用地;城乡统一的市场;土地流转;财产权利 　　中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）03-0033-07 　　收稿日期：2015-02-04 　　作者简介：聂方红（1968―），男，湖南株洲人，中共株洲市委党校校长，教授，经济学硕士，研究方向政府经济。 　　农村集体建设用地是指农村集体所有的、一切用于建设用途的土地。按照我国《土地管理法》的规定，集体建设用地可分为三类：乡（镇）企业用地、乡（镇）村公共设施及公益事业用地和农村宅基地。目前，全国各地在农村集体建设用地使用权改革实际运作中情况各异，不同地区之间存在的问题和亟待规范之处也千差万别。本文结合农村集体建设用地改革的实际情况，探讨了农村集体建设用地改革存在的问题及解决对策。 　　一、农村集体建设用地改革的基本概况 　　（一）农村集体建设用地流转形式多样，以土地出租为主 　　 据相关调查显示，农村集体建设用地流转的常见形式有集体经济组织主导的土地使用权出租、转让，农民个人通过出租、转让房屋导致土地使用权流转，乡（镇）村以集体土地作价出资入股流转，以城乡建设用地增减挂钩为核心的建设用地流转，以及因企业债务债权等原因通过司法裁定使集体建设用地使用权发生转移。另据调查，农村集体建设用地出租现象较为明显，通过出租流转建设用地面积占流转总面积的60%以上。一方面，出租有利于将农村闲置的土地释放出来，提高存量建设用地利用率，体现土地的资产价值;另一方面，出租不改变土地的所有权，既保证了农民不丧失土地，又能增加农民的收入。 　　（二）农村集体建设用地流转比例偏低，区域差异明显 　　 一方面，由于农村集体建设用地流转的范围多处于城市建成区、建制镇和规划严控区以外，分布零散，因而不利于集中连片开发;另一方面，用地单位对此类建设用地需求不高，导致农村集体建设用地流转比例偏低。同时，通过调查还发现，农村集体建设用地流转区域差异明显，流转比例与地区经济发展水平有一定的关系。越靠近中心镇，区位条件越好，土地流转越活跃;而距中心镇越远，土地流转比例则呈现递减的趋势。 　　（三）农村集体建设用地流转价格偏低，升值潜力增加 　　 农村集体建设用地流转的用途主要分为工业用地、商贸服务业用地、旅游休闲用地、住宅建设用地等多种类型。在各类用地中，工业用地比重较大，但也因区位而异。例如：城市近郊区的农村集体建设用地已经从以工业用地为主转向以商贸仓储用地为主，而远郊区县仍以工业用地为主。山区、乡镇的土地流转多数用于旅游景点开发、休闲娱乐设施修建等。农村集体建设用地流转的价格主要包括年租金和一次性流转费两种形式。土地流转价格因区域和用途的不同而差异较大，然而，不管是工业用地、商贸服务业用地还是住宅建设用地，农村集体建设用地的流转价格与国有建设用地流转价格相比，前者的价格都偏低，但升值潜力较大。 　　（四）农村集体建设用地流转效益显现，发展进程加快 　　 农村集体建设用地流转不仅有助于盘活存量建设用地，体现土地的资产价值，而且有利于保障各利益主体的权益。在传统的征地补偿中，征地补偿费普遍偏低，而农村集体建设用地流转价格由流转双方确定，流转后的收益按约定的比例进行分配，其所带来的收益远大于征地补偿费和安置补助费。从调查中我们发现，农村集体建设用地流转用于工业的效益要比流转用于休闲农业效益高。随着新型工业化和新型城镇化进程的推进，农民以土地参与工业化和城镇化的重要性将更加突出。 　　二、农村集体建设用地改革存在的问题 　　（一）农村集体建设用地产权归属不清晰、权能不完整 　　⒈产权归属不清晰。尽管我国《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》等重要法律都已明确规定：“农村土地归农民集体所有”，但这里的“集体”是一个模糊的概念，现行的集体组织有乡、村、村民小组三级，土地到底属于哪一个“集体”所有并未明确。由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，“农民集体”没有明确的法人代表，因此，在行使具体权利时，作为土地所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现。比如一些原属于集体经济组织的茶园，由村集体经营管理，但土地所有权属于组所有，在确权工作中，即难以划定各组的权属界线，导致所有权归属难以确定。 　　⒉产权权能不完整。关于国有土地抵押权，在1995年出台的《担保法》、《城市房地产管理法》中就有明确的规定。但集体土地抵押权只是对