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政府人员结构性冗余：职能归因及组织策略 徐刚 　　内容摘要：政府部门除了编制规划错漏而导致人员数量的绝对性冗余外，还存在着因部门分布与机构设置的滞后性、重复性及交叉性而引致的政府人员结构性臃肿的相对性冗余。这种相对性冗余直接根植于政府组成部门及内设机构与政府职能定位及分工的不相匹配，有必要经由以“民”为导向的构成部门调整、以“大”为模式的内设机构整合、以“效”为路径的任职岗位转移等策略来予以遏制，从而杜绝政府人员“三多三少”的不合理现象。 　　关键词：政府人员；政府职能；结构性冗余　　作者简介：徐刚(1973-)，男，江西九江人，副教授，从事公共组织与人力资源研究，华南师范大学公共管理学院；华南师范大学马克思主义研究院。　　中图分类号：D035.2 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2011)06-0080-04　　人员编制作为政府部门组织管理中与职能配置、机构设置一样不可或缺的“三驾马车”之一，尽管对其在不同政策导向、治理路径、利益诉求中有着“丛林式”的改革论断和主张，但至今尚未能以组织“母管理”的完善为政府部门目前甚感棘手的人员冗余的改革实践提供指导性路向。为此，跳出既有的编制层面的思维限囿，在更广阔维度上审视人员冗余，也许能为政府机构臃肿难题的破解提供新的视阈。　　一、政府人员相对性冗余的理论分析　　(一)相对性冗余的结构化特质　　关于政府部门人员的冗余，一直以来其题中之意即是政府机构因编制规划的错漏而导致的各职位上任职人员数量的绝对富余。然而，除了这种显而易见的绝对性人员冗余之外，实际上在政府组织中还存在着许多相对性的人员冗余状况，并因对政府运作机制、财力支出、服务效率影响甚大而在政府管理中越来越不容忽视[1]。尽管和绝对性冗余一样，相对性的人员冗余本质上所显现的都是政府任职人员规模超过财政承受能力的相应性人员“过剩”，但尤为突出的则是其结构和比例层面的“过剩”特征。　　相对性的人员冗余强调的不是单纯数量上的人员额度膨胀、规模臃肿而形成的“因人设事”状况的绝对显性冗余，也不是因质量上的人员素质低下、能力不足或是作风官僚、效率不高而形成的“人浮于事”现象普遍所映射出的人员数量的隐性富余，也即政府人员的功能性冗余，相对性冗余所显现的是由于人员结构失衡、比例失调而引起的“有人没事干，有事没人干”现象，也即政府部门任职人员的结构性冗余。这种结构性冗余根源于政府系统的组织架构状况，是因部门构建及机构设置上的规模失衡、幅度失调而引致的职位重复性、交叉性配置及相应的人员相对性臃肿[2]。尽管这种冗余直接显现的就是数量上的人员富余，但毕竟潜在于政府组织架构层面的不合理，因而就是一种相对性的人员冗余。　　关于相对性冗余，目前在实践中其主要显现为：在纵向上，担任领导职务及相关“副职”的政府人员比例偏高，而从事基层工作的政府人员则比例偏低；在横向上，从事经济管理、政工工作的政府人员比例偏高，而承担社会管理和公共服务的政府人员比例偏低；同时，在政府部门中承担行政执法、行政审批的人员比例偏高，而从事公共决策及行政监督的人员比例偏低。因此，归结起来也即所谓的政府机构人员的“三多三少”现象，即领导类公务人员多、政治经济类公务人员多、行政执行类公务人员多，而基层类公务人员少、社会保障类公务人员少、决策监督类公务人员少[3]。　　(二)相对性冗余的组织性渊源　　无论是隐性冗余还是相对性冗余，尽管皆属于传统编制范畴，但是却又超越了既有的编制内涵。而如果说隐性冗余所关涉的已经突破定编问题而关注定员乃至定效的问题，那么相对性冗余则是关涉政府组织的定岗问题。也正因为相对性冗余所触及的已是政府组织的岗位设置状况，因而其已不再是人员与组织匹配方面的人员管理及机制问题，而是进一步将视野拓展至组织与人员“反匹配”上的组织管理及体制问题，并强调组织架构及人员配置和政府组织职能乃至运作流程的密切渊源及关联。由于受长期计划体制和传统政府定位的制约，在过度突出政府机关全能型管制的背景下，一直以来从对政府运作流程的整体设计到对各政府工作环节、工作程序的具体安排，都缺乏足够的科学性、前瞻性及规范性，从而在各级政府中形成了管理职能的高重叠现象。而正是政府组织运作程序繁琐、管理职能重叠直接导致了组织规模上的机构庞大、职位繁多，进而导致人员量度上的相对性的结构和比例冗余甚或绝对性的额度冗余。因此，针对政府部门的相对性冗余，简单的人员裁减并不能解决问题，其关键环节还是要在理顺政府管理职能情况下，对政府机关中的部门、机构及职位的归并及调整。　　二、政府人员相对性冗余的现实分析　　(一)政府构成部门分布状况　　由于结构性视维的人员相对性冗余的基本指向是组织体制层面的政府部门、职位设置的问题，因而在此将选取某沿海