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行政审批权力下移与政府治理方式的转变 摘要：为构建服务型政府，必须转变政府职能和治理方式。当前我国行政改革的重要措施之一是将行政审批权力下移，施行扩权强县政策。但由于现行政府层级管理中存在着体制性与结构性问题，如省级政府制度供给不健全、县域公共管理基础薄弱等，使扩权强县政策真正落实遇到困难。这就需要重新考虑行政区划与政府机构的设置，不断探索县域新型财政体制的构建和各级政府治理模式的转型，在分权与赋权结合的基础上理顺上下级政府之间的关系，逐步下放行政审批权，以促进我国政府治理方式的根本转变。 关键词：行政审批权；扩权强县；政府治理方式；权力下移 我国传统的行政审批权力是与计划经济体制直接相关的，在当前社会转型和社会主义市场经济体制逐渐完善的过程中，其审批层级过多、审批手续繁琐、审批时间过长的问题已严重阻碍了地方经济的发展。为转变政府职能和治理方式，必须将行政审批权力下移，而行政审批权力下移的重要措施之一是施行扩权强县政策。本文将以此为切入点，具体分析当前我国扩权强县政策实施中面临的体制性困境及原因，探讨行政审批权力下移和转变政府治理方式的有效途径。以期对推动我国行政体制的改革和县域经济的迅速崛起有所裨益。 一、行政审批权力下移的重要举措——扩权强县政策的实施 行政审批权力的下移是行政管理体制向扁平化、宽领域发展的有力举措，它对于减少行政层次、提高办事效率、激活县域经济和政府廉政建设具有十分重要的意义。目前在我国各省实行的扩权强县政策，即是推进行政审批权力下移的一项重要举措，它将带动基层政府在行政审批的权限、范围、程度及制度方面的探索创新。“省直管县”的改革是国家“十一五”规划的重要改革内容之一。2009年中共中央一号文件明确提出，要稳步推进扩权强县改革试点和依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限；2010年中央一号文件进一步指出，应推进扩权强县改革试点，提高县乡基本财力保障水平，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理配置机构和配备人员编制。目前，以浙江省为先导，全国已经有24个省(市)进行了扩权强县改革。与扩权强县政策相配套，2010年7月9日，《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》正式颁布，要求各地大力精简行政审批项目，规范审批流程，创新审批方式，提高行政效率，以深化行政审批制度改革，转变政府治理方式。党中央和国务院这些政策措施为各地行政审批权力的下移提供了法律规制和保障，进一步加大了放权力度。 目前在我国扩权强县政策推行过程中，已有的审批放权方式大约有三类：一种是取消和暂停执行，即省直部门不再行使该项行政审批权或暂停实行；=是下放和改变管理方式，即某项权力直接下放到县，由其自主行使或交由社会中介机构和行业组织自主管理；三是委托、授权或分级管理，即委托县以省直部门的名义行使某项权力，或将权限授予县市行使，并承担相应法律责任。总体来看，目前行政审批权力的下移在降低行政成本、提高行政效率、增强审批透明度和调动地方积极性方面已初见成效。如浙江、四川、安徽等省的权力下移工作已全面推进，放权事项基本落实；宁夏、湖北、吉林、河北等省也通过制度创新，使县域经济的发展速度明显加快。权力下放促进了中国县级城市的发展。 二、行政审批权力下移到县的体制性困境 目前扩权强县政策作为行政审批权力下放、振兴县域经济的具体措施已在多数省份推广实行，但现在存在的主要问题是：权力下放的定位模糊，部分省市只是片面地把改革看作是审批数量的减少，没有在相关领域设置行政许可制度和相关行政许可权力的法律规范；市县之间的政策衔接也没有做出明确规定，在实际操作中仍存在制度性与结构性问题。这种情况与我国传统的行政区划、职能设置、政府运行方式等密切相关。在我国行政审批制度改革之前，审批权分散在省、市各个政府部门手中，在政府内部由不同的内设业务机构掌握不同的审批权，体现出权力高度集中的特征。其核心是各级政府行政权(包括事权、财权、资源配置权等)和行政责任的界定，涉及的主要问题是利益调整问题。随着《行政许可法》从2004年7月1日起正式实施，行政审批的事项、范围、方式、程序和监督：才有了具体的相关规定。但在行政审批权力下移的具体操作环节中，仍存在以下阻力： (一)省级政府制度供给不健全 我国加入wto后，政府一方面不断放松计划经济体制下的全方位管理，同时结合市场经济运行不断增设新的行政审批项目。这种综合了等级控制与权力层层分解的制度是建立在上级政府能对所辖地区的发展要求作出正确判断，并能采取有效的制度供给与制度选择的基础上，否则容易产生“上级政府主导”型制度缺陷。我国有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，管辖1636个县和374个县级市，平均每个省级单位下辖89个县。而辖县最多的省依次是四川1